我國順應國際發(fā)展趨勢提高銀行監管立法水平

當前國際銀行監管立法的基本趨勢 　　自20世紀70年代西方市場(chǎng)國家放松管制以來(lái)，各國銀行監管立法出現了一些全新的特點(diǎn)和趨勢，主要體現在以下幾個(gè)方面：　　銀行監管立法涵蓋的范圍呈擴大化趨勢。傳統的銀行監管的主要任務(wù)是明確監管主體的法律地位、職責、權限和被監管對象的義務(wù)、責任等法律關(guān)系，這些法律關(guān)系往往借助一部中央銀行法就可以明確。隨著(zhù)銀行業(yè)務(wù)品種的多樣化，銀行業(yè)務(wù)范圍日益向證券、保險和投資領(lǐng)域延伸，以及隨著(zhù)銀行業(yè)的國際化、全球化和銀行風(fēng)險的跨國蔓延，銀行監管法律的一是呈現擴大化趨勢，二是出現了專(zhuān)業(yè)化的跡象。以美國為例，美國1956年出臺了《銀行持股公司法》，規范銀行持股公司與其銀行子公司之間的法律關(guān)系；1968年出臺了《消費信貸法》，明確銀行與銀行產(chǎn)品消費者之間的權利義務(wù)關(guān)系；1980年出臺的《存款機構放松管制和貨幣控制法》為取消存款控制提供了法律依據；1991年的《加強對外資銀行監管法》專(zhuān)門(mén)對外資銀行的監管提出了法律要求；而1994年《里格——尼爾銀行跨州經(jīng)營(yíng)與跨州設立分行效率法》專(zhuān)門(mén)對銀行經(jīng)營(yíng)地域范圍作了法律規定�？梢�(jiàn)，與傳統銀行監管立法相比，當今的監管法律調整與規范的范圍已明顯擴大，立法形式上也體現了用專(zhuān)門(mén)法律系統規范銀行的一些特定業(yè)務(wù)或行為的傾向�！　°y行監管立法原則發(fā)生重大變化。銀行監管立法原則的變化是隨著(zhù)銀行監管原則的變化而變化的。傳統的銀行監管原則著(zhù)重于一國銀行體系的安全穩健運行，強調銀行間公平競爭和對存款人的保護。而的銀行監管原則在原來(lái)的基礎上，有了新的，即不僅僅是強調銀行體系本身的安全穩健，而且強調一國金融體系的安全和穩��；強調銀行監管自身也有成本，銀行監管當局應當把這一成本最小化，以此促進(jìn)銀行體系運營(yíng)的效率；對銀行存款人的保護應當是對存款人整體的保護，而不是強調對某一銀行存款人的保護，由此就出現了存款保險公司或基金等制度安排；基于國際金融全球一體化快速發(fā)展的背景，強調銀行監管應當放到國際層面上來(lái)看待，通過(guò)國際金融監管當局的合作和協(xié)調，保持國際金融秩序的穩定，減少?lài)�際金融風(fēng)險發(fā)生的頻率和嚴重程度，以此促進(jìn)一國金融安全和穩定。在處理銀行運作的安全和效率問(wèn)題上，也出現了在保證銀行系統安全的基礎上，鼓勵銀行創(chuàng )新、混業(yè)經(jīng)營(yíng)，提高銀行經(jīng)營(yíng)效率的趨勢。隨著(zhù)銀行監管原則的變化，銀行監管立法原則也出現了一些新的變化。如：銀行監管立法應當順應放松管制、鼓勵競爭和創(chuàng )新的需要；監管立法應當順應國際金融全球一體化的需要，在立法思想和法律內容方面向國際社會(huì )最好的法律思想和規定靠攏；銀行監管立法強調監管成本的最小化和監管效率的最大化原則，減少監管當局的審批環(huán)節和高成本的檢查活動(dòng)，賦予銀行自身監督管理的法律義務(wù)，授予中介機構適當的監督管理權限，明確銀行信息披露責任，發(fā)揮市場(chǎng)紀律的作用等�！　°y行監管立法出現趨同趨勢。銀行監管立法的趨同是指各國在監管模式及具體制度上相互、相互協(xié)調而日趨接近。監管立法趨同主要表現在：一是由非制度化監管向制度化監管轉變，對監管當局的職責和權限都以成文法的形式授予，但也保留了監管的靈活性。傳統上英格蘭銀行在履行監管職責時(shí)，并不以嚴格的法律、法規為依據，而是依據與銀行的“君子協(xié)定”，通過(guò)一種“非制度化監管”的方式來(lái)實(shí)現。而美國，對銀行的監管，事無(wú)巨細，都可以通過(guò)法律文件找到依據。但隨著(zhù)美國對銀行放松監管，在監管方式上靈活性也越來(lái)越強。因此，目前兩種監管制度安排正在走向融合。二是從監管立法的內容來(lái)看，各國監管法律幾乎都有關(guān)于銀行市場(chǎng)準入、持續監管、市場(chǎng)退出等全程監管的規定，也有關(guān)于銀行建立健全內部控制機制、利用中介機構加強監管公正性的規定和通過(guò)信息披露、利用市場(chǎng)力量強化監管的規定�！　°y行監管的區域化國際化。從嚴格意義上講，除了世界貿易組織的前身——關(guān)稅及貿易總協(xié)定的《服務(wù)貿易總協(xié)定》及貿易組織1997年的《服務(wù)協(xié)議》外，與銀行監管有關(guān)的國際法少而又少，但是，銀行監管法律的區域化國際化趨勢正在出現。在這一過(guò)程中，起著(zhù)重要作用的有巴塞爾銀行監管委員會(huì )、歐盟、世界貿易組織等。巴塞爾銀行監管委員會(huì )自1975年成立以來(lái)，發(fā)布了一系列規范銀行監管的文件，這些文件規定的原則，有些已被一些國家的國內法所吸收，成為這些國家銀行監管法律的組成部分，有些體現在不同國家監管當局之間簽訂的監管雙邊協(xié)定中，有些已被國際廣泛認可，有望成為未來(lái)監管法律的組成部分。此外，歐盟也發(fā)布了許多關(guān)于統一銀行監管制度的法律文件，北美自由貿易區也有關(guān)于協(xié)調銀行經(jīng)營(yíng)和監管標準的文件，它們對各國銀行監管法律制度的示范效應也是顯而易見(jiàn)的�！　∥覈�銀行監管立法的現狀　　自1984年國務(wù)院決定人民銀行獨立行使中央銀行職能以來(lái)，中國人民銀行同時(shí)就肩負起對銀行的監督管理職責。1995年《中國人民銀行法》出臺，第一次以法律形式授權中國人民銀行依法監督管理我國的金融機構。以此為起點(diǎn)，我國的銀行監管也走上了法制化、規范化的道路。到為止，我國已經(jīng)形成了以《中國人民銀行法》為核心，《商業(yè)銀行法》為基礎的、各種銀行監管規章制度相配套的銀行監管法律體系。銀行監管法律制度的建立和完善對于加強銀行監管，防范和化解銀行風(fēng)險，維護銀行體系的穩定功不可沒(méi)�！　〉�是，我國的銀行監管法律制度遠遠沒(méi)有達到至善的程度，還沒(méi)法滿(mǎn)足我國銀行業(yè)迅猛、加入世界貿易組織后銀行業(yè)對外開(kāi)放、銀行監管與國際接軌對銀行監管法律的需要�！　【唧w來(lái)說(shuō)，銀行監管法律制度不完善對銀行監管的負面主要有以下幾方面：　　從銀行監管角度看，《中國人民銀行法》解決了中國人民銀行對金融機構和金融市場(chǎng)的監管授權，但其規定過(guò)于原則，在監管實(shí)踐中不具有可操作性。而《商業(yè)銀行法》，從本質(zhì)上講，是一部既規范商業(yè)銀行組織結構，又規范商業(yè)銀行業(yè)務(wù)行為的金融法律，但對于中國人民銀行如何依法對商業(yè)銀行實(shí)施監管，該法的實(shí)務(wù)意義并不大�！　‖F行銀行監管法律涵蓋范圍太窄，不能適應綜合監管的趨勢。綜合監管是國外發(fā)達國家金融監管的通行做法，其基本做法是：除了對銀行機構實(shí)施全面風(fēng)險監管外，金融監管當局也對銀行的母公司(通常為金融持股公司)以及銀行的境內外附屬機構實(shí)施風(fēng)險監管。而在我國，除了市場(chǎng)準入過(guò)程中審查股東(或出資入)資格外，法律并沒(méi)有授權中國人民銀行對被監管對象的股東的財務(wù)狀況進(jìn)行監督和審查，中國人民銀行也沒(méi)有義務(wù)對商業(yè)銀行及其附屬機構實(shí)施并表監管。但從防范風(fēng)險角度看，實(shí)施綜合監管實(shí)屬必要，　　銀行監管強制措施不適合風(fēng)險監管的需要。目前我國的銀行監管強制措施包活：警告、罰款、賠償損失、取消高級管理人員任職資格、責令停業(yè)整頓、接管、吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)許可證、撤銷(xiāo)等。在實(shí)際執行中、罰款是用得最多的監管措施。從合規性監管層次，上述監管措施是必要的，也是適當的。但從風(fēng)險監管角度分析，現行的監管措施往往起不到應有的效果，由此也使監管當局陷入了監管措施不少，但真正管用的不多的兩難境地�！　∥磥�(lái)我國銀行監管立法需要解決的主要問(wèn)題　　完善銀行監管法律體系，為銀行監管提供全面的法律依據。銀行監管對法律的基本要求是：銀行監管必須有明確的法律授權，通過(guò)立法賦予監管當局必要的監管權力，并為其提供有效使用的法律保證。在總體法律規范下，監管當局應當制定具體的監管規章和指導原則，對監管對象的各種經(jīng)營(yíng)管理行為有明確的法律規范，并按照法定程序實(shí)施，以杜絕監管過(guò)程中的隨意性，保證監管的客觀(guān)性和公正性。從上述要求出發(fā)，當前銀行監管立法應當在系統當前監管現狀的基礎上，對照國際社會(huì )先進(jìn)的監管經(jīng)驗，確定現行監管的范圍、監管手段、監管權力和措施是否符合未來(lái)監管的需要、并制定出制定或修改監管法律制度的計劃，分期分批實(shí)施。目前完善監管法律的重點(diǎn)應放在銀行持續監管和銀行市場(chǎng)退出立法方面。對銀行持續監管方面，需要通過(guò)立法明確早期預警措施的法律效力以及實(shí)施程序，重點(diǎn)應明確中國人民銀行有權根據法定基本原則，靈活處理存在流動(dòng)性問(wèn)題的商業(yè)銀行。銀行市場(chǎng)退出方面，需要制定一攪子的退出法律規定，包括接管規定、重組規定、撤銷(xiāo)規定和破產(chǎn)規定等�！　⌒拚�銀行監管立法的原則。主要有：1、銀行監管制度應當相對獨立于貨幣政策制度，對銀行監管立法的目的就是為了維護銀行體系的安全和穩健，依法保護存款人的利益，提高銀行監管的效率。2、銀行監管法律制度應當適用于所有的商業(yè)銀行或存款類(lèi)機構，而不是根據銀行的性質(zhì)作區別對待。當然，在我國加入世界貿易組織的過(guò)渡期內，對中資和外資銀行的法律適用可以適當加以區別對待，但過(guò)渡期結束后，所有的銀行都應當遵守一樣的銀行監管法律制度。3、確立風(fēng)險監管理念，明確“凡是法律沒(méi)有禁止的。銀行都可以做”，減少業(yè)務(wù)審批項目和環(huán)節，監管當局只審批業(yè)務(wù)范圍，具體的業(yè)務(wù)品種由銀行自主決定。4、大力借鑒國外成熟的銀行監管立法經(jīng)驗，爭取早日與發(fā)達國家銀行監管法律制度接軌�！　∶芮信c世界各國銀行監管當局的立法合作。一是要加強與國外銀行監管當局銀行立法信息的交換和交流；二是通過(guò)與國外銀行監管當局簽訂雙邊或多邊監管協(xié)議，在各國法律允許范圍內，統一對跨國銀行監管的法律標準和法定范圍；三是通過(guò)參加各類(lèi)國際組織，參與國際銀行監管標準的制度，簽訂與銀行監管有關(guān)的協(xié)議，推動(dòng)對銀行監管標準的國際一體化進(jìn)程。

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