關(guān)于中國行政訴訟中的舉證責任

　　論 文 摘 要

　　我國1990年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政訴訟法》中首次把舉證責任引進(jìn)行政訴訟中，這是我國訴訟法律發(fā)展的進(jìn)步。我國行政訴訟中的舉證責任在承擔的主體上與刑事訴訟和民事訴訟不同，它既不是由雙方當事人分擔，也不是由原告負擔，而是由被告承擔，這被稱(chēng)為舉證責任倒置，其原因：第一、行政訴訟中所針對的訴訟標的是被訴具體行政行為的合法性，而該具體行政行為是由作為被告的行政機關(guān)作出的。第二，作為被告的行政機關(guān)與原告相比具有舉證優(yōu)勢。第三、行政訴訟中由行政機關(guān)承擔舉證責任，能夠有效保證行政機關(guān)依法行政。其意義：第一、有利于保護原告的合法利益，防止原告的合法權益遭受不法行為的傷害。第二、有利于提高行政機關(guān)依法行政的水平。第三、有利于規范證據的提供、調取等活動(dòng)。在我國行政訴訟中被告應遵循舉證范圍及舉證期限規則，并承擔舉證期限內不能舉證的法律后果。但原告在以下情況下也應承擔相應的舉證責任：第一、證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過(guò)期限的除外。第二、在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實(shí)。第三、在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)。第四、其他應當由原告承擔舉證責任的事項。我國實(shí)施的行政訴訟的舉證責任制度充分體現了行政訴訟的目的，對缺乏舉證能力的相對一方當事人通過(guò)行政訴訟保護自己的合法權益，具有重大意義。只有行政訴訟雙方的舉證責任清晰、明確，我國的行政訴訟制度才能起到其應有的重要意義。

　　關(guān)鍵詞：我國 行政訴訟 舉證 責任

　　舉證責任制度最早產(chǎn)生于古羅馬時(shí)代，古羅馬的舉證責任制度已經(jīng)比較健全，對后世產(chǎn)生了極大的影響，為世界各國所普遍采用。⑴一般認為，舉證責任是法律假定的一種后果，特指承擔該責任的當事人必須對自己的主張舉出主要的事實(shí)根據，以證明其確定存在，否則將承擔敗訴后果。⑵舉證責任制度是行政訴訟證據制度的核心內容。而行政訴訟的舉證責任是指在行政訴訟中，當事人應當舉出證據證明自己的主張，否則，將承擔敗訴風(fēng)險及不利后果的制度。我國在1990年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政訴訟法》中首次把舉證責任引進(jìn)行政訴訟中，這是我國訴訟法律發(fā)展的進(jìn)步�！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十二條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件�！币约白罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》第一條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當在收到起訴狀副本之日起十日內向，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無(wú)正當理由逾期提供證據的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應的證據�！�；最高人民法院《關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十六條規定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據、依據；被告不提供或者無(wú)正當理由逾期提供的，應當認為該具體行政行為沒(méi)有證據、依據�！�。根據《中華人民共和國行政訴訟法》、最高人民法院《關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》及最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》可以看出，我國從立法上明確了作為被告的行政機關(guān)對具體行政行為負舉證責任是行政訴訟舉證責任分擔（舉證責任分擔是指法律規定當法院無(wú)法查清案件事實(shí)時(shí)，應判由誰(shuí)承擔敗訴后果的問(wèn)題）的基本原則。⑶在行政訴訟中具體行政行為合法與否是行政訴訟案件的核心問(wèn)題，當被告不能證明具體行政行為合法時(shí)，將承擔敗訴后果，而原告并不因為沒(méi)有證據證明具體行政行為的違法性而敗訴，在現實(shí)生活中人們通常稱(chēng)之為舉證責任倒置原則。

　　一、我國行政訴訟舉證責任的特征

　　行政訴訟中的舉證責任在承擔的主體上與刑事訴訟和民事訴訟不同，它既不是由雙方當事人分擔，也不是由原告負擔，而是由被告承擔，這被稱(chēng)為舉證責任倒置。⑷但與民事訴訟中作為例外的舉證責任倒置不同，在行政訴訟范圍內，它是原則而非例外的倒置。被告在行政訴訟中承擔主要的舉證責任。被告要對具體行政行為的合法性承擔舉證責任，必須舉出事實(shí)根據和法律根據來(lái)證明具體行政行為合法，如果不能證明自己被訴的具體行政行為合法，則無(wú)須原告證明其行為違法，被告就承擔敗訴的法律后果。而原告在行政訴訟中也要承擔相應的舉證責任。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》第四條規定：“公民、法人、或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應當提供其符合起訴條件的相應證據材料。被告認為原告起訴超過(guò)法定期限的，由被告承擔舉證責任�！� 在大多數情況下，原告很難或者完全不能占有關(guān)于具體行政行為的足夠證據。原告在行政管理中，處于被管理者和被支配者的地位，無(wú)法全面收集到認為具體行政行為違法的證據。同時(shí)，部分專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強的行政案件中，具體行政行為是否合法，需要借助于專(zhuān)門(mén)技術(shù)人員通過(guò)技術(shù)檢測手段才能確定，而原告則缺乏被告所具有的條件來(lái)發(fā)現、保存、收集所需要的證據。原告在行政法律關(guān)系中的弱勢地位決定了其無(wú)法承擔主要的舉證責任，而只能承擔相應的舉證責任。通過(guò)以上可以看出我國的行政訴訟實(shí)行有限制的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的規則。

　　二、行政訴訟中舉證責任倒置的原因

　　行政訴訟中舉證責任倒置的確立直接源于《中華人民共和國行政訴訟法》的明文規定。但法律并不是隨意加以制定的，這背后蘊含著(zhù)深厚的法理基礎：

　　第一、行政訴訟中所針對的訴訟標的是被訴具體行政行為的合法性，而該具體行政行為是由作為被告的行政機關(guān)作出的。對該行政行為的合法性來(lái)說(shuō)，作出具體行政行為的行政機關(guān)應當有充分的事實(shí)材料證明其行政行為的合法性，這是被告承擔舉證責任的基礎。根據“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原理，被告應當對該具體行政行為的合法性負舉證責任，盡管原告從形式上看也處在主張者的地位，他主張具體行政行為的不合法性�！安缓戏ㄐ浴毕鄬τ凇昂戏ㄐ詠�(lái)說(shuō)更難以證明，而合法性相對來(lái)說(shuō)容易證明。

　　第二，作為被告的行政機關(guān)與原告相比具有舉證優(yōu)勢。在行政程序中，行政機關(guān)處于主動(dòng)地位，一般情況下，依其單方面意思表示即能引起行政法律關(guān)系的發(fā)生、變更或消滅；而公民、法人或者其他組織則處于被動(dòng)地位。由于行政法律關(guān)系中雙方當事人地位的不同，原告無(wú)法或者很難收集到證據，即使收集到，也可能難以保全。在一些特定情況下，原告甚至幾乎沒(méi)有舉證能力。相對于原告而言，具備專(zhuān)業(yè)知識和技術(shù)條件的行政機關(guān)則具有更優(yōu)越、更現實(shí)、更充分的舉證能力。

　　第三、行政訴訟中由行政機關(guān)承擔舉證責任，能夠有效保證行政機關(guān)依法行政。由行政機關(guān)負舉證責任，意味著(zhù)只有在法院認為被訴具體行政行為為正確無(wú)疑的情況下，行政機關(guān)才能勝訴。如果該具體行政行為的合法性難以判斷，法律就推定該具體行政行為不具有合法性，行政機關(guān)就要敗訴。這就為行政機關(guān)依法行政提出了更高的要求。

　　通過(guò)以上分析不難看出行政訴訟中舉證責任必然落在被告即作出具體行政行為的行政機關(guān)肩上，這充分保護了公民、法人或者其他組織的合法權益；防止公民、法人或者其他組織的合法權益遭受不法行為的傷害。

　　三、行政訴訟中施行舉證責任倒置原則的意義

　　第一、有利于保護原告的合法利益，防止原告的合法權益遭受不法行為的傷害。面對擁有行政權利的強大的行政機關(guān)，原告總是處于弱勢地位。因此，只有通過(guò)加強對弱勢方的保護，才能營(yíng)造良好的行政審判環(huán)境，對保護訴權、體現法律面前平等精神起到積極有效的作用。

　　第二、有利于提高行政機關(guān)依法行政的水平。舉證責任倒置原則強化了行政機關(guān)及其工作人員的法律意識，促進(jìn)行政機關(guān)依法行政，促使行政機關(guān)嚴格遵守“先取證，后裁決”的程序規則，從而防止其實(shí)施違法行為和濫用權利。

　　第三、有利于規范證據的提供、調取等活動(dòng)。并且有助于融合現代法治和程序正當觀(guān)念，使我國的行政訴訟法與國際接軌，逐漸趨向依法行政，真正實(shí)現平等、自由、開(kāi)放、透明、公正、效率、依法行政、司法獨立等現代法治的基本觀(guān)念在我國法律中的體現。

　　四、行政訴訟中被告的舉證責任及舉證規則

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條規定，“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件�！毙姓�訴訟是由行政機關(guān)的具體行政行為而引起的，如果沒(méi)有沒(méi)有具體行政行為，也就不會(huì )發(fā)生行政訴訟。從這個(gè)意義上說(shuō)，由被告對具體行政行為承擔舉證責任是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”這個(gè)一般舉證責任規則在行政訴訟中的特殊體現。

　　在行政訴訟中被告在承擔舉證責任應遵循的規則：

　　第一、舉證范圍。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條規定：“應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件�！钡囊幎�，被告在承擔舉證責任提供證據時(shí)，即要提供作出該具體行政行為的事實(shí)根據，也要提供該具體行政行為的法律根據即所依據的法律、法規、規章等規范性文件。事實(shí)清楚、證據確鑿，適用法律、法規正確是具體行政行為合法有效的必備要件，缺少任何一個(gè)因素，這個(gè)具體行政行為就是有違法的。因此，作為被告的行政機關(guān)要證明被訴具體行政行為是合法的，就必須提供作出具體行政行為的事實(shí)證據和法律依據�！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十三條規定：“在訴訟過(guò)程中，被告不得自行向原告和證人收集證據�！� 這樣規定的原因在于：根據實(shí)施行政行為的程序，行政機關(guān)應當先取證，后裁決。在行政訴訟中，被告應當已經(jīng)具備了作出裁決的依據，否則其在程序上已經(jīng)違法。如果允許被告在訴訟中可以取證，則不利于督促行政機關(guān)遵循“先取證，后裁決”的規則�？墒�，如果人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條的規定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據�！币�求當事人提供或者補充證據，這時(shí)被告在訴訟過(guò)程中的取證行為才是合法的。

　　第二、舉證期限。最高人民法院《關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十六條規定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據、依據；被告不提供或者無(wú)正當理由逾期提供的，應當認為該具體行政行為沒(méi)有證據、依據�！敝�所以對被告的舉證期限作出如此嚴格的限定主要是為防止被告行政機關(guān)在法院審理案件期間非法收集證據，保證行政訴訟的公正與效率，有利于監督行政機關(guān)遵循“先取證，后裁決”的程序規則。在行政訴訟中，被告如果只提交答辯狀而不提供證據，或者故意拖延提供證據的時(shí)間，直至庭審的最后階段才把證據拋出來(lái)，就會(huì )使原告沒(méi)有充分的時(shí)間準備相應的反證，或者根本沒(méi)有機會(huì )進(jìn)行辯駁，這對原告來(lái)說(shuō)顯然是不公正的。另一方面，如果被告在庭審過(guò)程中不斷地提供證據，人民法院往往不得不中斷開(kāi)庭以核實(shí)各種突然出現的情況，這樣就會(huì )造成訴訟拖延，使案件長(cháng)時(shí)間不能審結，影響行政審判的效率，而且也使集中審理難以實(shí)現，反過(guò)來(lái)又影響庭審的質(zhì)量。此外，拖延舉證時(shí)間，也會(huì )給被告事后補充收集證據提供很多機會(huì )，不利于監督行政機關(guān)遵循“先取證，后裁決”的程序規則。雖然最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》第一條規定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當在法定的舉證期限內即被告在收到起訴狀副本之日起十日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。但并不排除被告在經(jīng)人民法院準許的情況下補充相關(guān)證據。最高人民法院《關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十八條規定，“有以下情形之一的，被告經(jīng)人民法院準許可以補充相關(guān)證據：（一）被告在作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據，但因不可抗拒力等正當事由不能提供的；（二）原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為工程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據的�！�

　　第三、舉證期限內不能舉證的法律后果

　　被告在法定期限內即被告在收到起訴狀副本之日起十日內不能提供或無(wú)正當理由逾期提供作出該具體行政行為時(shí)的證據、依據的。依據最高人民法院《關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十六條規定：“應當認定該具體行政行為沒(méi)有證據、依據�！狈ㄔ嚎梢耘袥Q撤消被訴具體行政行為或是確認被訴具體行政行為違法，由被告承擔敗訴的法律后果。

　　五、行政訴訟中原告的舉證責任

　　行政訴訟中被告對具體行政行為承擔舉證責任，原告亦應當某些情況下承擔一定的舉證責任。在《中華人民共和國行政訴訟法》中對原告的舉證責任問(wèn)題并沒(méi)有作出明確的規定，但在最高人民法院《關(guān)于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》及最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》中都對原告的舉證責任問(wèn)題作了明確的規定�？梢钥闯鲈�告承擔舉證責任的事項僅限于法律的特別規定，是對被告對具體行政行為承擔舉證責任這一基本原則的補充，原告只要證明和行政機關(guān)之間存在一個(gè)具體行政行為且于該具體行政行為有利害關(guān)系就足以。當然，對行政機關(guān)的不作為的案件要證明其提出申請的事實(shí)。所以應將原告承擔舉證責任的范圍嚴格限定于法律所規定的事項，而不能任意的擴大。

　　在行政訴訟中原告應承擔的舉證責任：

　　第一、證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過(guò)期限的除外。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》第四條規定：“公民、法人、或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應當提供其符合起訴條件的相應證據材料。被告認為原告起訴超過(guò)法定期限的，由被告承擔舉證責任�！碑斒氯似鹪V應具備法律規定的法定要件即起訴條件，其目的是為了避免濫訴。所以證明起訴是否符合行政訴訟法規定的條件當然應由原告來(lái)證明，而不應由被告來(lái)承擔。但關(guān)于是否超過(guò)起訴法定期限的舉證責任，則應由被告承擔。因為是被告主張原告起訴超過(guò)法定期限的，被告要對自己提出的主張負責，并且被告還負有告知原告起訴期限的義務(wù)，原告是否履行該義務(wù)也應由被告來(lái)證明。

　　第二、在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實(shí)。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》第四條規定：“在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經(jīng)提出的證據材料�！辈蛔鳛榘讣�是行政管理相對人以行政機關(guān)拒絕、不予答復、拖延或沒(méi)有有效履行職責為由而提起訴訟的案件。在此類(lèi)案件中，行政相對人的申請是行政機關(guān)實(shí)施一定行為的前提，沒(méi)有申請行為，行政機關(guān)拒絕、拖延等不作為行為當然無(wú)從談起。因此原告應當提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據材料。但最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》第四條還規定了原告在起訴被告不作為的案件中，無(wú)須提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據材料的情形：“（一）、被告應當依權利主動(dòng)履行法定職責的；（二）、原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關(guān)證據材料并能夠作出合理說(shuō)明的�！�

　　第三、在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)。最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據若干問(wèn)題的規定》第五條規定：“在行政賠償訴訟中，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據�！痹谛姓�賠償案件中，對侵犯公民、法人或者其他組織合法權益的確認及具體行政行為是否合法，需要由被告承擔責任，但賠償是以損害為前提的，而損害存在的事實(shí)應由原告即要求賠償者承擔舉證責任。

　　第四、其他應當由原告承擔舉證責任的事項。

　　通過(guò)以上規定可以肯定的說(shuō)，行政訴訟中原告也應該承擔舉證責任，但這個(gè)舉證責任是有限的。由原告承擔有限舉證責任有利于增強原告對自己合法利益的保護意識，促使其有效、積極地舉證。

　　綜上所述，在行政訴訟中，訴訟的雙方一是原告，即具體行政行為中的行政管理相對人，另一方是被告，即具有行政行為能力行政主體，只有明確訴訟雙方各自在提供證據證明自己主張的責任，才能使法官對訴訟案件的有一準確的處斷。我國實(shí)施的行政訴訟的舉證責任制度充分體現了行政訴訟的目的：保護公民、法人或者其他組織的合法權益；防止公民、法人或者其他組織的合法權益遭受不法行為的傷害。對缺乏舉證能力的相對一方當事人通過(guò)行政訴訟保護自己的合法權益，具有重大意義。在行政訴訟中只有訴訟雙方的舉證責任清晰、明確，我國的行政訴訟制度才能起到其應有的重要意義。

　　注釋

　�、拧蹲C據學(xué)》 樊崇義主編 中國人民公安法學(xué)出版社 第198頁(yè)

　�、啤缎姓�法與行政訴訟法》 張樹(shù)義主編 法律出版社 第139頁(yè)

　�、恰缎姓�法與行政訴訟法》 張樹(shù)義主編 法律出版社 第139頁(yè)

　�、取蹲C據學(xué)》 樊崇義主編 中國人民公安法學(xué)出版社 第201頁(yè)

　　參考文獻

　　1、《證據學(xué)》 樊崇義主編 中國人民公安法學(xué)出版社 2001年出版

　　2、《行政法與行政訴訟法》 張樹(shù)義主編 法律出版社 2001年出版

　　3、《行政訴訟中的舉證責任及證明標準》 夏立彬 網(wǎng)文先鋒

　　4、《訴訟法案例精解》 張榕 主編 廈門(mén)大學(xué)出版社 2004年出版

　　5、《證據法學(xué)》 何家弘 劉品新 法律出版社 2004年出版

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