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對《救助辦法》取代《收容辦法》的探討
摘要：《收容辦法》為《救助辦法》所取代是歷史的進(jìn)步�！妒杖蒉k法》違憲、違法，其廢止是對憲法和法律的維護�！毒戎k法》的實(shí)施，很明顯地體現了行政機關(guān)執政觀(guān)念上的變化，即由過(guò)去的強制管制變成現在的服務(wù)管理。然而，《救助辦法》所帶來(lái)的新的治安問(wèn)題與財政壓力等不足，使我們應該對其有清醒的認識。
關(guān)鍵詞：《收容辦法》 《救助辦法》 違憲、違法 進(jìn)步性 不足
Abstract: The replacing of The Principle of Adoption by The Principle of Aid and Help is the historical development. The Principle of Adoption is against the constitution and breaking the law; its abolishment is the protection to the constitution and the law. The implementing of The Principle of Aid and Help embodies obviously the changes of the concept administration, which is from the pasting forcing management to now the service aid. However, the negative effects such as the new public security issue and financial pressure, that bring wait insufficiently by The Principle of Aid and Help, Make us have sober understanding to their.
Key words: The Principle of Adoption The Principle of Aid and Help Against the constitution and breaking the law Progressing Insufficient
2003年8月1日，《城市生活無(wú)著(zhù)的流浪乞討救助管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《救助辦法》）正式生效，與此同時(shí)，1982年5月12日國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《收容辦法》）正式退出歷史舞臺�！妒杖蒉k法》的廢除，其根本原因是什么？《救助辦法》的進(jìn)步性表現在哪里？《救助辦法》還存在哪些不足？本文就這些問(wèn)題作一些探討。
《收容辦法》的實(shí)施二十多年來(lái)，其產(chǎn)生的“惡果”不斷見(jiàn)諸報端，有人甚至認為它是“惡法”，學(xué)者們也對其是否違憲莫衷一是。關(guān)于它的廢除，正式的新聞稿這樣說(shuō)的：國務(wù)院常務(wù)會(huì )議認為“我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和人口流動(dòng)狀況發(fā)生了很大變化，1982年5月國務(wù)院發(fā)布實(shí)行的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》已經(jīng)不適應新形式的需要”，真如其說(shuō)嗎？筆者認為，《收容辦法》違憲、違法，其存在是對我國的憲法和有關(guān)法律的違背，應該變更或撤消。
第一，《收容辦法》違反我國現行憲法。我國的憲法第三十七條規定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。而《收容辦法》則賦予了行政機關(guān)具有剝奪或限制人身自由的權力。憲法作為我們國家的根本大法，其權威性和神圣性不容侵犯。如果行政機關(guān)僅憑制定的規定性文件就能剝奪和限制公民的人身自由，那么，憲法的神圣地位何在？
第二，《收容辦法》違反我國的有關(guān)法律。我國的《立法法》第八條第五款規定：對公民政治權利的剝奪，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律�！读⒎ǚā返诰艞l規定全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )有權決定授權國務(wù)院先制定行政法規，但對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施與處罰、司法制度等事項除外�！读⒎ǚā奉C布實(shí)行于2000年7月，無(wú)論按上位法優(yōu)于下位法的原則，還是按新法優(yōu)于舊法的原則，《收容辦法》都違反了《立法法》的有關(guān)規定，原本從《立法法》生效起，它就應該自動(dòng)失效。①
行政法規不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規和規章不得同憲法、法律、行政法規相抵觸�！妒杖蒉k法》作為國務(wù)院制定的行政法規，其內容違反我國憲法和有關(guān)法律，其廢除是必然的。
《救助辦法》取代《收容辦法》，其目的是從根本上解決城市生活無(wú)著(zhù)的流浪乞討人員救助問(wèn)題，完善社會(huì )救助制度和相關(guān)法規�！毒戎k法》共18條，內容包括對在城市生活無(wú)著(zhù)的流浪乞討人員救助的原則，救助站的設立和管理，救助的范圍，為救助人員提供的救助內容，救助站工作人員的行為，以及對違反者的責任追究等，標志著(zhù)我國對在城市流浪乞討人員的救助工作進(jìn)一步完善�！毒戎k法》的制定，從某種程度上可以說(shuō)是一個(gè)進(jìn)步，一個(gè)成功。具體說(shuō)來(lái)，《救助辦法》的成功之處表現在：
第一，《救助辦法》更加人性化，把強制收容變?yōu)樽栽妇戎��！毒戎k法》規定，凡符合條件的，只須如實(shí)提供本人的姓名等基本情況，均可根據自愿原則，決定自己是否接受救助，且來(lái)去自由。救助站和受救助人員身份平等，救助站對于流浪乞討人員的救助，既不會(huì )是施舍，也不會(huì )是恩賜。在救助站里，救助站向受救助人員提供符合食品衛生要求的食物和符合基本條件的住宿，如果突發(fā)疾病，救助站及時(shí)將其送往醫院救助，而且還幫助受救助人員聯(lián)系親屬或單位。對離開(kāi)救助站沒(méi)有交通費返回的還發(fā)給乘車(chē)憑證，這些規定，都切實(shí)地體現了“救助”與“服務(wù)”。
第二《救助辦法》突出了救助經(jīng)費的來(lái)源�！毒戎k法》第三條規定是：縣級以上城市應當根據需要設立流浪乞討人員救助站，并應當將救助工作所需經(jīng)費列入財政預算予以保障。這就確定了救助經(jīng)費的來(lái)源——當地財政，而非救助站自己的籌措，自負盈虧。這就避免了許多制度性漏洞和問(wèn)題，防止了救助工作人員對受救助人員的敲詐勒索。同時(shí)，《救助辦法》第三條還規定“國家鼓勵、支持社會(huì )組織和個(gè)人救助流浪乞討人員”，這表明國家希望救助工作社會(huì )化，豐富了救助經(jīng)費的來(lái)源。
第三，詳細界定了受救助對象的范圍，切實(shí)使真正的救助對象得到救助�！毒戎k法》細則中規定，城市生活無(wú)著(zhù)的流浪乞討人員指因自身無(wú)力解決食宿、無(wú)親友投靠，又不受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市乞討度日的人員，它向我們傳達的是并不是所有的流浪乞討人員都能得到救助，只有同時(shí)具備這四個(gè)條件，才能被救助。這些對救助對象資格認定的規定，既立足了當地的財政收入水平，又能為社會(huì )公平所接受。
第四，公安機關(guān)不再參與管理，僅僅充當服務(wù)的角色�！妒杖蒉k法》在實(shí)施中的種種不盡人意可以說(shuō)是公安機關(guān)的強制色彩太濃造成的。而在《救助辦法》中，只在第四條規定公安部門(mén)在其職責內做好相應工作；第五條規定公安機關(guān)在執行職務(wù)時(shí)發(fā)現流浪乞討人員的，應當告知、引導、護送。由此可以看出公安機關(guān)只有告知、引導、護送的義務(wù)，而沒(méi)有命令、指示、要求的權力，公安機關(guān)不再體現出任何強制的色彩。
第五，充分保障被救助人員的人身財產(chǎn)權利，對救助站工作人員的職責作了詳細的規定�！毒戎k法》第八條規定救助站為救助人員提供的住處，應當按其性別分別住宿，女性受助人員應當由女性工作人員管理，第九條規定“救助站應當保障受救助人員在站內的人身安全和隨身攜帶物品的安全。與此同時(shí)，《救助辦法》在第十四條對救助站工作人員的職責作了詳細的規定，并公布了對違反職責的處罰，這些規定，使救助人員的人身及財產(chǎn)有了保障，使他們感到更加安全。
當然，在《救助辦法》獲得好評的同時(shí)，我們也不應該忽略其不足，尤其是其在實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的種種新的問(wèn)題，謹防出現執法偏差的現象存在�！毒戎k法》在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì )帶來(lái)的問(wèn)題有：
第一，加重當地的財政負擔�！毒戎k法》明確了救助經(jīng)費的來(lái)源，保障了《救助辦法》的實(shí)施，但這一龐大的開(kāi)支， 無(wú)疑會(huì )給救助站所在地的財政帶來(lái)巨大的壓力。救助站的設立，救助站內設備的購買(mǎi)，以及一日三餐的完全免費，這些加起來(lái)肯定不是一個(gè)小數字。試想，如果救助站所在地本身就很貧困，每年需要國家撥給大量的扶貧款支持財政，那么，它又怎能保障救助經(jīng)費的到位？中南財經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生說(shuō)，我們在執行《救助辦法》是應當心過(guò)分理想化，要立足國情、省情、市情，比如對城市生活無(wú)著(zhù)人員的救助，應當建立在我們現有的財政收入的基礎上，注意保障投入，保持平衡，否則，對其他貧困人員就是一種不公平。所以說(shuō)，我們在實(shí)施《救助辦法》時(shí)，應與當地財政狀況聯(lián)系在一起，合理分配經(jīng)費，積極鼓勵社會(huì )和個(gè)人參與進(jìn)來(lái)。
第二，會(huì )給當地帶來(lái)新的治安問(wèn)題。受救助人員的“來(lái)去自由”會(huì )給當地社會(huì )治安管理帶來(lái)一定的沖擊。社會(huì )治安管理從一方面上看是對個(gè)人自由的一種限制，而從另一方面來(lái)看，其實(shí)質(zhì)不過(guò)是對大多數人自由的保障，《救助辦法》不應回避社會(huì )治安管理問(wèn)題，而應規范受救助人員的自由，使其自由更加合理、可行。
第三，《救助辦法》可能會(huì )給一些身強力壯的懶漢以可乘之機。我國憲法規定，公民有勞動(dòng)的義務(wù)。而對于城市流浪乞討人員來(lái)說(shuō)，一部分年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的人，他們有權利從國家或社會(huì )獲得基本的物質(zhì)保障；而另一部分有勞動(dòng)能力的乞討者， 他們有通過(guò)勞動(dòng)獲得物質(zhì)報酬的權利，這同樣也是他們的義務(wù)。對有勞動(dòng)能力的乞討者，救助站的職責應該是給他們提供勞動(dòng)機會(huì )，創(chuàng )造勞動(dòng)條件，使受救助人員的權利和義務(wù)達到均衡。
第四，關(guān)于救助時(shí)間與救助次數的規定，《救助辦法》也顯得不盡合理�！毒戎k法》細則中將救助時(shí)間規定為一般不超過(guò)10天，而對救助次數沒(méi)作規定，這就會(huì )使一部分受救助人員在一個(gè)地方接受救助后又逃到另一個(gè)地方接受救助，這不僅造成了救助資源的浪費，而且會(huì )使救助行為成為某一部分人的保護傘，不利于社會(huì )公平。因此，應該縮短救助的時(shí)間（一般以五天為宜），規定救助的次數（不超過(guò)三次）。
總之，《救助辦法》與《收容辦法》相比，其進(jìn)步性是無(wú)容置疑的，因此，它受到了專(zhuān)家、學(xué)者的稱(chēng)頌，然而，法的制定并不等于法的實(shí)施，《救助辦法》的立法宗旨能否得到貫徹，關(guān)鍵在于是否嚴格執行。這無(wú)疑是對我們廣大執法者水平的考驗。
但是，我們也不能盲目樂(lè )觀(guān)，嚴格按《救助辦法》辦事并不意味著(zhù)問(wèn)題的解決，因為造成問(wèn)題的真正的社會(huì )根源——城鄉二元制格局以及由此而形成的戶(hù)籍制度并未因此而改變②，要想真正解決問(wèn)題，必須改革現行的戶(hù)籍制度，恢復并保障公民的遷徙自由權，只有這樣，我們的社會(huì )救助才會(huì )更具有實(shí)際意義。
注 釋?zhuān)?①童之偉 《孫志剛案提出的幾個(gè)學(xué)理性問(wèn)題》 《法學(xué)》 2003年第7期
�、谝髧[虎 《收容制度若干問(wèn)題的法理分析》 《法學(xué)》 2003年第7期
參考文獻：
�。�1） 《中華人民共和國國務(wù)院公報》 2003年第21號
�。�2） 《六問(wèn)收容制度》 《南方都市報》 2003年5月27日
�。�3） 楊瑞春 《別了收容站》 《南方周末》 2003年6月26日
�。�4） 《城市生活無(wú)著(zhù)的流浪乞討救助管理辦法》實(shí)施細則
�。�5） 蔣德海 《違憲還是違法》 《法學(xué)》 2003年第7期
�。�6） 《憲法》（1982年）
�。�7） 《立法法》（2000年）
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