經(jīng)典寓言故事

　　黨的十八屆三中全會(huì )明確提出“普遍建立法律顧問(wèn)制度”，這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的有效途徑和現實(shí)選擇，是作為現代法治文明國家的政治制度的重要組成部分，是促進(jìn)法治中國、平安中國建設的必要前提。十八屆四中全會(huì )指出：各級政府必須在黨的領(lǐng)導下在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設職能科學(xué)、權責法定、執法嚴明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。而政府法律顧問(wèn)制度作為法治政府建設的分支系統，對于依法履行政府職能、深化行政執法體制改革、嚴格規范公正文明執法和監督行政權力行使都發(fā)揮了重大作用。

　　世界上許多發(fā)達國家都建立了較完善的政府法律顧問(wèn)制度，這對于政府在重大決策和具體事務(wù)的運作中發(fā)揮了舉足輕重的作用。據統計，美國約有28000多名政府律師，在聯(lián)邦政府、州政府、城市和縣政府的各個(gè)層次上代表政府利益提供法律服務(wù)，新加坡約有200多名政府律師，香港特別行政區大約有450名律師為政府提供法律服務(wù)。以美國為例具體來(lái)說(shuō)，美國28000多名政府律師服務(wù)于司法部、移民局、衛生部、環(huán)境保護署、稅務(wù)總署等部門(mén)。在擁有這么龐大政府律師隊伍之外，在美國聯(lián)邦政府中仍然有巨資聘請的私人律師，為其預防法律風(fēng)險、提供法律服務(wù)。其中，聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)就是此類(lèi)法律服務(wù)的最大發(fā)包人之一。聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)還為此建立了一套成熟和詳盡的管理及控制法律服務(wù)外包的政策及程序(包括選任程序、工作評估、付費控制、公開(kāi)原則等)。美國的政府法律顧問(wèn)都具有非常高的法律地位，作為部門(mén)法律顧問(wèn)最高首長(cháng)的部門(mén)法律總顧問(wèn)，是由美國總統直接提名并經(jīng)美國參議院表決通過(guò)的。一般政府法律顧問(wèn)直接向部門(mén)首長(cháng)提供法律意見(jiàn)并對業(yè)務(wù)項目官員給予法律指導。美國政府法律顧問(wèn)地位獨立于所服務(wù)的行政機關(guān)，不受部門(mén)首長(cháng)的領(lǐng)導，而是直接接受美國司法部的領(lǐng)導。

　　我國內地的政府設立政府法律顧問(wèn)，起步于上個(gè)世紀八十年代，早在1989年司法部發(fā)布了《關(guān)于律師擔任政府法律顧問(wèn)的若干規定》。遺憾的是，至今我們政府法律顧問(wèn)制度仍沒(méi)有形成常態(tài)化、規范化的運作機制，多數是“顧而不問(wèn)”、形同虛設。

　　一、目前我國政府法律顧問(wèn)制度所存在的問(wèn)題：

　　1、政府法律顧問(wèn)制度發(fā)展緩慢且不均衡。根據《中國律師行業(yè)社會(huì )責任報告(2013)》統計，有23500多名律師在政府部門(mén)擔任法律顧問(wèn)，這僅占全國律師總人數的十分之一，面對政府需解決的巨大數量的糾紛和案件，甚至有些是事件、群眾性械斗事件，數量便顯得微乎其微，不足以發(fā)揮政府法律顧問(wèn)制度在建設法治政府中的作用，無(wú)法有效的為政府行政工作提供法律咨詢(xún)及專(zhuān)項法律論證和配合政府處理突發(fā)事件和事件。

　　同時(shí)，我國法律顧問(wèn)制度發(fā)展不均衡。就全國范圍來(lái)看，這項制度在部分省區已經(jīng)比較成熟，但在部分省區處于剛剛起步的階段。甚至有些政府部門(mén)對于聘請政府法律顧問(wèn)還有抵觸情緒，認為是“自找麻煩”的做法，從而不接受律師介入政府工作，更有甚者，采取將本部門(mén)領(lǐng)導或政法單位領(lǐng)導聘請為法律顧問(wèn)的方式，完成面子工程，但背離了設置政府法律顧問(wèn)制度的初衷，制約了政府法律工作的全面均衡發(fā)展。

　　2、領(lǐng)導干部缺乏運用法律思維解決問(wèn)題能力，顧問(wèn)制度流于形式�？倳�(shū)記在中央政治局第四次集體學(xué)習時(shí)強調，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì )一體建設。各級政府特別是各級領(lǐng)導干部，是推進(jìn)普遍建立法律顧問(wèn)制度的主體，理應在推進(jìn)普遍建立法律顧問(wèn)制度中發(fā)揮示范作用，但受中國傳統“官本位”思想的影響，難免會(huì )出現“重領(lǐng)導意志，輕法律規則”的現象，在法律框架下處理行政問(wèn)題的思維欠缺，遇到問(wèn)題總想著(zhù)利用公權力發(fā)紅頭文件解決糾紛，有時(shí)使得自己“有理也變得沒(méi)理”了，不能有效的發(fā)揮政府法律顧問(wèn)制度在行政決策和建設法治政府中的作用，使該制度流于形式。為了迎合黨的十八大三中全會(huì )關(guān)于“普遍建立法律顧問(wèn)制度”的號召，有的地方政府只是把法律顧問(wèn)當做個(gè)形象工程，做個(gè)樣子、作為擺設。實(shí)際行政決策不讓法律顧問(wèn)參與、過(guò)問(wèn)，讓顧問(wèn)律師處于“顧而不問(wèn)”的尷尬境地。在很多情況下，法律顧問(wèn)充當了“消防員”的角色，出現了行政復議、行政訴訟、上訪(fǎng)事件之后，才開(kāi)始讓顧問(wèn)介入，成為一種事后補救措施，與真正意義上的法律顧問(wèn)相去甚遠。

　　3、政府法律顧問(wèn)的遴選缺乏長(cháng)效機制，顧問(wèn)能力參差不齊。目前，政府法律顧問(wèn)主要采取由各級司法行政部門(mén)推薦資深且社會(huì )形象較好的律師，最后由政府決定并予以公布的方式產(chǎn)生，而不注重該律師的專(zhuān)業(yè)特長(cháng)、專(zhuān)業(yè)方向，遴選程序過(guò)于隨意，不能產(chǎn)生競爭機制，容易導致業(yè)界的疑慮和權力的尋租，也就不能充分發(fā)揮律師資源。容易造成有些律師專(zhuān)業(yè)特長(cháng)不在行政法律服務(wù)方面，做起來(lái)會(huì )力不從心，而部分優(yōu)秀的律師事務(wù)所卻無(wú)法進(jìn)入政府法律顧問(wèn)團為政府依法行政、建設法治政府做出貢獻的局面。

　　4、專(zhuān)項經(jīng)費不足、服務(wù)范圍傳統。我國目前大部分地區的政府法律顧問(wèn)是無(wú)償服務(wù)。因為政府財政中沒(méi)有設立相應的專(zhuān)項經(jīng)費，大部分律師在法律顧問(wèn)過(guò)程中支付的勞動(dòng)和獲取的利益失衡，嚴重影響了法律顧問(wèn)為政府提供高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的積極性。目前，法律顧問(wèn)涉及的領(lǐng)域僅在法律咨詢(xún)、法律培訓、行政復議及應訴等傳統方面，通過(guò)與國外法律顧問(wèn)制度比較發(fā)現，律師還可以就政府拓寬融資渠道提供法律建議，并且提供可行性的法律論證，例如協(xié)助政府進(jìn)行BOT項目專(zhuān)項法律服務(wù)，很好的彌補了某些地區政府出現的財政缺口，減輕了政府的壓力。

　　二、建設政府法律顧問(wèn)制度的路徑思考

　　1、建立剛性政府法律顧問(wèn)制度，將其納入法治中國的整體規劃之中。明確要求各級政府必須建立法律顧問(wèn)制度，將政府法律顧問(wèn)合同的簽訂作為依法行政工作考核標準之一。建立起系統規范的政府法律顧問(wèn)制度應當包括聘任制度、聯(lián)絡(luò )協(xié)調制度、工作評價(jià)制度以及顧問(wèn)建議采納制度等制度，更好的為政府提供高效、質(zhì)高的法律服務(wù)。同時(shí)應當注重規范法律顧問(wèn)運行模式、工作流程和標準體系，健全考核評價(jià)標準和激勵約束機制，提高法律顧問(wèn)的工作水平。

　　2、轉變政府觀(guān)念，有效執行法律顧問(wèn)制度。政府機關(guān)領(lǐng)導要重視法律顧問(wèn)制度在政府工作中的必要性，確保行政權的在法律框架內行使，減少不當行政的概率，明確法律顧問(wèn)主管部門(mén)，成立法律顧問(wèn)辦公室。增加法律顧問(wèn)在行政決策過(guò)程中的參與度，健全依法決策機制，發(fā)揮法律顧問(wèn)在風(fēng)險評估、合法性審查等決策程序中的作用。與此同時(shí)，要注意把握政府法律顧問(wèn)的獨立性與其監管之間的張力關(guān)系，在簽訂顧問(wèn)合同時(shí)，明確雙方的權利義務(wù)，盡量營(yíng)造一種敢于諫言的氛圍并建立對此法律建議的監督機制。

　　3、大力完善法律顧問(wèn)隊伍的遴選機制，調動(dòng)法律顧問(wèn)人員積極性。筆者認為，對于政府法律顧問(wèn)的人選應當從律師和法學(xué)專(zhuān)家中選拔。首先，從國外經(jīng)驗來(lái)看，律師參政議政的優(yōu)勢已經(jīng)體現的漓淋盡致，因為律師可以站在相對公平的角度去評判政府行為，能保證其法律建議的獨立性;并且律師不但有專(zhuān)業(yè)的法律知識，還具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗，與人民群眾接觸較多，深知群眾的訴求，可以說(shuō)是介于政府部門(mén)執法和百姓守法之間的橋梁，對于處理上訪(fǎng)等糾紛發(fā)揮了顯而易見(jiàn)的優(yōu)勢。其次，法學(xué)專(zhuān)家也是政府法律顧問(wèn)中的重要組成部分。法學(xué)專(zhuān)家的人身獨立性自不必說(shuō)，還有一個(gè)得天獨厚的優(yōu)勢是其長(cháng)期在高校從事教學(xué)和科研等理論性的工作，可以很好的為政府行為提供理論支持。為了提高法律顧問(wèn)團隊的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，《山東政府法律顧問(wèn)工作規則》規定了擔任法律顧問(wèn)必須是“具有教授、研究院等高級職稱(chēng)或者獲得省級以上優(yōu)秀律師榮譽(yù)稱(chēng)號，從事法律教學(xué)、研究或者法律實(shí)務(wù)工作10年以上”，這樣提高了進(jìn)入法律顧問(wèn)團隊門(mén)檻�？紤]不同專(zhuān)長(cháng)對顧問(wèn)團隊進(jìn)行分類(lèi)，確保了其專(zhuān)業(yè)性、體系性。

　　聘請法律顧問(wèn)的合同在載明雙方權利義務(wù)的同時(shí)，還應當支付法律顧問(wèn)人員的薪金，以此調動(dòng)律師和法學(xué)專(zhuān)家投身于政府法律顧問(wèn)業(yè)務(wù)的積極性，僅僅依靠奉獻難以建立顧問(wèn)制度的長(cháng)效機制。政府應當將顧問(wèn)的薪金作為一種專(zhuān)項經(jīng)費，并隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，及時(shí)調整提高保障標準，保障法律顧問(wèn)工作正常開(kāi)展。目前北京、上海、吉林、山東、陜西等地在制定《政府采購目錄》中增設了法律服務(wù)項目。

　　最后，引用記者邱玥在江西日報中寫(xiě)的一句話(huà)“依法行政是法治政府建設的關(guān)鍵，也是核心和難點(diǎn)所在。通過(guò)政府法律顧問(wèn)制度，將政府決策的法律風(fēng)險和社會(huì )風(fēng)險降到最低，是政府法律顧問(wèn)制度真正成為政府違法行政的‘守門(mén)員’、依法行政的‘助推器’、科學(xué)決策的‘智囊團’、溝通百姓的‘傳聲筒’”。

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