植物園游記六則

　　關(guān)于總量控制目標指標：持久控制總量和減排是改善環(huán)境質(zhì)量的硬道理和硬手段�？傮w上，建議“十三五”期間全國性的污染物排放總量控制指標不擴展，區域和行業(yè)性的總量控制指標主要交給地方政府落實(shí)，國家出臺一些技術(shù)指南和規范。全國性的總量控制指標必須實(shí)現與環(huán)境質(zhì)量改善掛鉤，實(shí)現面向改善環(huán)境質(zhì)量的總量控制模式轉型。

　　關(guān)于全球環(huán)境保護目標：我國的環(huán)境保護在國際上應有一定的地位，這也是作為一個(gè)負責任大國的表現。要考慮聯(lián)合國可持續發(fā)展千年目標實(shí)施的可持續發(fā)展目標(SDG)的確定。因此，“十三五”環(huán)保規劃可以考慮一些預期性的國際環(huán)境保護目標指標，如二氧化碳排放總量控制或者增量控制目標、汞排放總量控制、ODS淘汰目標等。

　　1 國家“十三五”環(huán)境保護的基本策略建議

　　需要在確定“十三五”環(huán)境保護規劃目標指標基礎上，制定相應的環(huán)境保護戰略、任務(wù)和政策措施�？傮w上，環(huán)境保護重點(diǎn)任務(wù)就是大氣、水、土壤三大行動(dòng)計劃的全面落實(shí)、農村與生態(tài)保護修復、核與輻射環(huán)境安全保護。但是，更重要的是如何建立新時(shí)期、新常態(tài)下的環(huán)境保護長(cháng)效治理體系，也就是環(huán)境保護的基本策略�？傮w上，建議著(zhù)力推進(jìn)國民經(jīng)濟綠色化、國土空間功能化、保護環(huán)境法治化、環(huán)境供給市場(chǎng)化、決策監管科學(xué)化、治理主體多元化、環(huán)境信息公開(kāi)化等“七化”戰略。

　　1.1 國民經(jīng)濟綠色化

　　粗放型經(jīng)濟增長(cháng)方式是造成我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益嚴重的根本原因。因此，改變增長(cháng)方式、調整產(chǎn)業(yè)結構、推進(jìn)國民經(jīng)濟綠色化是我國環(huán)境保護的根本途徑。實(shí)現國民經(jīng)濟綠色化，首先要用綠色、低碳和循環(huán)的理念改造傳統的產(chǎn)業(yè)，實(shí)施綠色版“制造中國2025”戰略，提高國民經(jīng)濟的資源產(chǎn)出率，實(shí)現經(jīng)濟綠色化;其次是通過(guò)嚴格執法和政策扶持，發(fā)展一批提供良好環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)，通過(guò)實(shí)施《大氣污染防治行動(dòng)計劃》《水污染防治行動(dòng)計劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計劃》帶動(dòng)重大工程建設，將節能降耗、低碳經(jīng)濟、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟培育成新的支柱產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，實(shí)現綠色經(jīng)濟化。同時(shí)，要引導全社會(huì )建立可持續消費或綠色消費模式，實(shí)現整個(gè)國民經(jīng)濟體系的綠色化。建議“十三五”期間，制定和實(shí)施《國民經(jīng)濟綠色化行動(dòng)計劃》。

　　1.2 國土空間功能化

　　根據《環(huán)境保護法》，實(shí)施環(huán)境空間功能化管理。結合全國主體功能區規劃要求，制定全國生態(tài)環(huán)境功能區劃，劃定并嚴守生態(tài)環(huán)境資源紅線(xiàn)，做好環(huán)境差異化要求空間落地和用途管治工作。加快建立生態(tài)環(huán)境功能區劃、城市環(huán)境總體規劃制度，推動(dòng)國民經(jīng)濟發(fā)展規劃、土地利用規劃、城鄉總體規劃、環(huán)境保護規劃的“多規合一”或“多規融合”;根據生態(tài)環(huán)境承載力，明確國土空間的生態(tài)環(huán)境功能，加快推動(dòng)構建生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)和自然資源利用上線(xiàn)三大紅線(xiàn)體系，按照環(huán)境功能區對接環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、生態(tài)保護要求，建立健全生態(tài)環(huán)境紅線(xiàn)管控制度，在紅線(xiàn)區域實(shí)施最嚴格的水資源保護、土地用途管制和產(chǎn)業(yè)退出制度;實(shí)施“反降級”的剛性約束，不能為經(jīng)濟發(fā)展而犧牲環(huán)境質(zhì)量，把劃定生態(tài)環(huán)境紅線(xiàn)列入五年發(fā)展規劃的約束性指標，地方政府予以落實(shí)，經(jīng)地方人大批準形成生態(tài)紅線(xiàn)法定圖則，由地方政府頒布實(shí)施。

　　1.3 保護環(huán)境法治化

　　嚴格實(shí)施《環(huán)境保護法》，抓緊制、修訂《大氣污染防治法》、《土壤環(huán)境保護法》等有關(guān)環(huán)境法律和實(shí)施細則，鍛造向污染宣戰的有力武器;健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系，對污染物、污染源和污染介質(zhì)實(shí)施統一監管;提高環(huán)境監管執法能力，推進(jìn)環(huán)境監察標準化建設;加快建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，嚴格追究環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者的責任。嚴格落實(shí)對違法排污企業(yè)停產(chǎn)整頓和超標排污企業(yè)的限制治理權。建立環(huán)境專(zhuān)員制度，重點(diǎn)嚴格督查中央政府有關(guān)部門(mén)和地方政府違反環(huán)境保護政策法規的行為。建立跨區域、跨流域的環(huán)境聯(lián)合執法工作制度，以及會(huì )同其他相關(guān)部門(mén)的聯(lián)合環(huán)境執法機制。統籌陸海環(huán)境執法，建立環(huán)保部門(mén)與海洋部門(mén)間的協(xié)調合作機制，從源頭解決海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)破壞等問(wèn)題。

　　1.4 環(huán)境供給市場(chǎng)化

　　把環(huán)境保護全面融入到國民經(jīng)濟綠色化和全球綠色增長(cháng)進(jìn)程，提高環(huán)境保護在新經(jīng)濟增長(cháng)中的作用和地位。在推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)程中，要全面放開(kāi)環(huán)境保護市場(chǎng)，推行環(huán)境供給市場(chǎng)化。廣泛采用PPP模式和第三方治理和監測服務(wù)，政府重點(diǎn)制定規劃標準和政策，建立一個(gè)政府執法和企業(yè)守法環(huán)境，為環(huán)境保護市場(chǎng)化創(chuàng )建制度和政策。嚴格實(shí)施“污染者付費原則(PPP)”、“使用者付費原則(UPP)”和“受益者補償原則(BPP)”，積極發(fā)展生態(tài)金融和環(huán)境風(fēng)險規避辦法，探索新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品和新模式，開(kāi)通綠色金融和綠色資本市場(chǎng)渠道，發(fā)揮價(jià)格、稅收、補貼等激勵和導向作用，解決目前環(huán)境保護投融資過(guò)分依靠于政府投資和支持的問(wèn)題。加大國家創(chuàng )新基金、國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng )業(yè)投資引導基金等對節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)支持力度，鼓勵多渠道建立節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，引導社會(huì )投資加大對節能環(huán)境產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的投入。同時(shí)，選擇重要江河源頭區或國家重點(diǎn)生態(tài)功能區等典型區域/流域開(kāi)展生態(tài)補償試點(diǎn)，探索形成生態(tài)補償長(cháng)效機制。設立由受補償地區自主支配的專(zhuān)項資金，形成責權明確、賞罰分明的專(zhuān)項資金渠道。以生態(tài)資產(chǎn)價(jià)值為依據提高生態(tài)補償標準，針對不同群體制定不同的補貼標準，完善社會(huì )保障體系、改善城鄉居民生活水平。

　　1.5 決策監管科學(xué)化

　　健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，實(shí)行重大決策、政策的環(huán)境影響評價(jià)，推進(jìn)規劃環(huán)境影響評價(jià)。建立區域生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)動(dòng)協(xié)作機制，由區域內省級政府和國務(wù)院有關(guān)部門(mén)參加，負責對區域環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的重大問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調與決策。健全國家環(huán)境監察和督察體制，提高環(huán)保行政效能，授權區域環(huán)境督查機構對地方政府執行國家環(huán)境保護政令、履行環(huán)境保護責任的監督力度，實(shí)施國家環(huán)境總督查制度，將環(huán)境執法監督人員納入公務(wù)員序列，探索建立環(huán)保警察隊伍。建立完善環(huán)境質(zhì)量的監測、評價(jià)、考核、預警一體化機制，建立完善對各級政府環(huán)境質(zhì)量的監督機制。開(kāi)展生態(tài)環(huán)境承載力預測預警評估，以流域區域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況及其變化、損害健康的重點(diǎn)污染源和污染物排放情況為基礎構建監測預警機制，對水土資源和環(huán)境容量超載區域及時(shí)“亮紅燈”。將資源環(huán)境承載力監測預警工作納入國家統一監測網(wǎng)格和地方環(huán)保規劃體系，構建部門(mén)協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)的資源環(huán)境承載力監測預警體系。完善環(huán)境監測制度，在重點(diǎn)區域建立資源環(huán)境承載能力立體監測監控系統，發(fā)揮資源環(huán)境超載風(fēng)險預警效能。

　　1.6 治理主體多元化

　　沒(méi)有多元化的治理體系和公眾的廣泛參與就談不上現代意義上的環(huán)境良治。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品和最普惠的民生福祉。首先，提供良好的生態(tài)環(huán)境是政府的基本職能，政府要在生態(tài)環(huán)保中起統領(lǐng)和決定性作用。政府要善于運用市場(chǎng)機制和手段，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，爭取2016年前出臺環(huán)境稅政策，全面推行主要排污指標的有償使用和交易制度。深化“以獎促防”、“以獎促治”、“以獎代補”等政策，在繼續治理嚴重污染地區的同時(shí)，加大對生態(tài)良好地區的保護投入。政府要著(zhù)力改革環(huán)境財政支出方式，設立政府預算支出環(huán)保支出比重制度，并向同級人民代表大會(huì )報告。其次，明確企事業(yè)單位對治污減排的主體責任。完善建立資源環(huán)境許可，特別是污染物排放許可證制度，所有排放污染物的企事業(yè)單位必須在排放行為發(fā)生前申請排污許可。實(shí)行企業(yè)污染物排放總量控制制度，推進(jìn)行業(yè)性和區域性污染物總量控制。完善損害鑒定評估機制和重大疑難案件咨詢(xún)制度，對造成的損害依法嚴格賠償。將生態(tài)環(huán)境損害與人身財產(chǎn)損害納入賠償范圍，建立環(huán)境損害賠償社會(huì )化分擔機制，認定企事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)者和產(chǎn)權擁有者的環(huán)境責任為終身責任，明確污染者必須承擔環(huán)境治理的全部責任。最后，通過(guò)開(kāi)展生態(tài)文明價(jià)值觀(guān)教育、普及綠色經(jīng)濟知識、宣傳環(huán)保法律政策，培育社會(huì )公眾的節約環(huán)保理念。發(fā)揮公眾在環(huán)保工作中的基礎性作用，發(fā)揮社會(huì )公眾的環(huán)境監督功能。積極發(fā)揮社會(huì )民間團體和媒體的作用，讓民間團體和媒體成為環(huán)境保護的重要力量。

　　1.7 環(huán)境信息公開(kāi)化

　　全面推行環(huán)境信息公開(kāi)制度是建立“陽(yáng)光”環(huán)境監督執法體系最有效的手段，是防治環(huán)境監督執法貪腐最好的“雙氧水”。首先，要建立“不準公開(kāi)”的環(huán)境信息負面清單，向社會(huì )全面公開(kāi)接受監督。建立政策法規、項目審批、案件處理、環(huán)境質(zhì)量監測、重點(diǎn)污染源監測信息、環(huán)境管理的公布制度。推動(dòng)企業(yè)污染物排放、環(huán)境治理、執法監測等信息的公開(kāi)。建立企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)體系及環(huán)境責任終身制度，從環(huán)境倫理道德和法律層面引導企業(yè)承擔社會(huì )責任。其次，妥善處理好地方法院受理環(huán)境訴訟、因環(huán)境問(wèn)題政府有關(guān)領(lǐng)導辭職等問(wèn)題。通過(guò)法律拓展公眾參與環(huán)保渠道，健全環(huán)境立法、環(huán)評、規劃、重大政策和項目等聽(tīng)證制度，建立政府、企業(yè)、公眾及時(shí)溝通、平等對話(huà)、協(xié)商解決的機制和平臺。完善社會(huì )監督機制和激勵機制，引導公眾對政府環(huán)境管理與企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行監督，鼓勵有獎舉報并保護舉報人利益。發(fā)揮社會(huì )組織在生態(tài)環(huán)境管理中的積極作用，鼓勵環(huán)保公益組織參與社會(huì )監督。

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