冬日里的一縷陽(yáng)光作文450字
即將召開(kāi)的中共中央十八屆四中全會(huì )首次將以“依法治國”作為專(zhuān)題討論，標志著(zhù)我國依法治國、法制化進(jìn)程的全面提速。而對承載著(zhù)具體行政職能的政府部門(mén)，在依法行政上提出了更高的要求。因此，除了政府部門(mén)依靠自身力量提高依法行政的水平，還需要依靠專(zhuān)業(yè)力量對政府重大決策、規范性文件擬定、對外交往與重大項目建設、信訪(fǎng)與行政調解、具體行政工作等方面提供法律咨詢(xún)、風(fēng)險評估及合規建議。農工黨寧波市委會(huì )法律工委會(huì )結合近年來(lái)寧波市政府法律顧問(wèn)工作的具體情況，組織了專(zhuān)門(mén)人員進(jìn)行專(zhuān)題調研。
一、XX市法律顧問(wèn)工作的現狀與特點(diǎn)
(一)法律顧問(wèn)工作制度化
XX市政府高度重視政府法律顧問(wèn)工作，早在2011年就專(zhuān)門(mén)制定了《XX市人民政府法律顧問(wèn)工作規則》，相較于2014年《浙江省人民政府法律顧問(wèn)工作規則》出臺，以及包括溫州等地市相關(guān)政府法律顧問(wèn)工作規則也是在2012年之后出臺。我市在全省應當是較早將政府法律顧問(wèn)提升到制度化、規范化。
(二)政府法律顧問(wèn)工作全市已普遍推進(jìn)
截止目前，全省有超過(guò)2000家處級以上政府部門(mén)聘請法律顧問(wèn)。寧波市政府及縣市區政府均以政府法律顧問(wèn)團(組)形式，從律師事務(wù)所、高校聘請律師、法學(xué)專(zhuān)家等作為政府法律顧問(wèn)。多數局級政府部門(mén)也單獨聘請了專(zhuān)業(yè)律師作為政府法律顧問(wèn)。政府法律顧問(wèn)工作在全市已經(jīng)普遍推進(jìn)。
(三)政府法律顧問(wèn)工作擴展到公共法律服務(wù)
政府法律顧問(wèn)工作從原來(lái)為政府部門(mén)提供法律顧問(wèn)服務(wù)以外，還通過(guò)政府搭建平臺，由政府法律顧問(wèn)或專(zhuān)業(yè)律師向平臺上的單位、個(gè)人提供法律顧問(wèn)服務(wù)，有效的幫助社會(huì )單位、個(gè)人預防與控制法律風(fēng)險，化解矛盾糾紛。其中，包括寧波市司法局近幾年推廣的“一村一法律顧問(wèn)”的農村法律顧問(wèn)制度，在全國屬于首創(chuàng )，其經(jīng)驗并司法部推廣;另外，例如以寧波市總工會(huì )、司法局共同搭建平臺，勞動(dòng)法律師進(jìn)企業(yè)，規范企業(yè)用功制度;以外經(jīng)貿局、司法局共同搭建涉外律師平臺，為寧波外貿企業(yè)提供法律體檢;以交通委、司法局牽頭，讓律師為交通企業(yè)提供法律體檢服務(wù);還有街道、社區組織的律師進(jìn)樓宇等。這些形式多樣的律師法律服務(wù)，均體現了政府法律顧問(wèn)工作已經(jīng)擴展到公共法律服務(wù)領(lǐng)域。
從調研現狀而言，寧波市政府法律顧問(wèn)工作總體上呈現“有體系、有廣度、有效果”的特點(diǎn)。但調研中也發(fā)現了一些存在的問(wèn)題，有待進(jìn)一步改善。
二、政府法律顧問(wèn)工作目前存在的問(wèn)題
(一)政府法律顧問(wèn)工作榮譽(yù)化、形式化
經(jīng)訪(fǎng)問(wèn)多位擔任寧波市及部分區縣政府的法律顧問(wèn)專(zhuān)家，在談及他們在擔任政府法律顧問(wèn)工作的最大體會(huì )時(shí)，直言政府法律顧問(wèn)更多時(shí)候對他們是一種職業(yè)榮譽(yù)，擔任了政府法律顧問(wèn)的律師、教授，在各自行業(yè)中的美譽(yù)度會(huì )明顯提升。但是，這種政府法律顧問(wèn)長(cháng)時(shí)間出現“只顧不問(wèn)”的狀態(tài)。政府法律顧問(wèn)成為“榮譽(yù)”的代名詞，逐漸形式化，并未實(shí)際參與到政府決策的法律意見(jiàn)咨詢(xún)工作中來(lái)。
政府法律顧問(wèn)工作出現“榮譽(yù)化”、“形式化”問(wèn)題，在結合相關(guān)調研情況分析，主要有如下幾個(gè)原因：
1. 政府工作人員更愿意向自己體制內的法律智囊團咨詢(xún)法律意見(jiàn)。例如市政府及縣市區有自己的法制辦，各部門(mén)有自己的法制科，在很多時(shí)候都會(huì )詢(xún)問(wèn)他們的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。另外，在涉及潛在法律風(fēng)險或糾紛時(shí)，政府工作人員更多愿意直接向人民法院等司法部門(mén)直接咨詢(xún)，而不是向市場(chǎng)化的律師事務(wù)所的律師咨詢(xún)。人民法院的法官也會(huì )經(jīng)常參加政府部門(mén)組織的各類(lèi)內部協(xié)調會(huì )，提供相關(guān)的法律意見(jiàn)。很多政府工作人員認為，法院是做出判決的，其意見(jiàn)比律師的意見(jiàn)要更加權威或可信，而且法院都是屬于公務(wù)員體系內，有更多接觸熟悉機會(huì )和相似話(huà)語(yǔ)。因此，無(wú)論是從先天的疏密關(guān)系，還是從法院等司法機關(guān)的權威角度，都影響到政府部門(mén)更愿意向誰(shuí)咨詢(xún)法律問(wèn)題。這樣，政府外聘的法律顧問(wèn)就會(huì )邊緣化，出現“只顧不問(wèn)”的狀態(tài)。
2. 政府內部決策程序會(huì )無(wú)法兼顧到事先咨詢(xún)法律顧問(wèn)。政府部門(mén)有自己的內部決策程序，很多時(shí)候一些重大決策涉及到公共利益、社會(huì )秩序、綜合治理、宏觀(guān)調控等方方面面復雜局勢。從政府而言，不會(huì )在前期方案未成熟之前就咨詢(xún)外聘的政府法律顧問(wèn)，而很多時(shí)候一旦成熟方案已經(jīng)出臺，有時(shí)政府部門(mén)會(huì )認為再去讓外聘法律顧問(wèn)參與也無(wú)必要。這樣，政府決策程序本身，與法律顧問(wèn)前期參與的重要特征，無(wú)法兼顧。政府法律顧問(wèn)無(wú)法提前參與到政府的一些重大決策的法律會(huì )診，久而久之，也會(huì )逐漸沒(méi)有積極性，加劇了“只顧不問(wèn)”的問(wèn)題。
3. 律師的先天特性導致政府部門(mén)對其缺乏足夠的信任感。律師最早來(lái)源于西方社會(huì )，在近代發(fā)達國家的律師作用更多的體現在約束公權力。而加上律師行業(yè)已經(jīng)完全市場(chǎng)化，屬于體制外的隊伍。因此，對于很多政府部門(mén)聘請法律顧問(wèn)，更多是完成一個(gè)形式或任務(wù)，對于律師提供的咨詢(xún)意見(jiàn)有如芒在背，覺(jué)得政府部門(mén)不應該完全向體制外的律師這種自由職業(yè)者去托底咨詢(xún)，沒(méi)有充分的信任。 這種律師先天的特性，在沒(méi)有充分信任基礎上，也會(huì )約束其作為政府法律顧問(wèn)作用的發(fā)揮。
4. 無(wú)償模式下的政府法律顧問(wèn)注定導致榮譽(yù)化。政府法律顧問(wèn)是外聘的律師或大學(xué)教授，其提供的法律咨詢(xún)是一種服務(wù)工作。如果是完全的無(wú)償模式，會(huì )導致政府法律顧問(wèn)工作缺乏市場(chǎng)操作，即在提供服務(wù)、花費時(shí)間、提供智慧嘗過(guò)的專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)后，如果沒(méi)有報酬，政府法律顧問(wèn)的身份，那么資深律師、法學(xué)教授而言，呈現“榮譽(yù)”、“頭銜”的成份會(huì )更多一些，而不會(huì )真正花費時(shí)間、精力去有效率的提供法律服務(wù)，做好政府的法律參謀。而恰恰目前大部分政府法律顧問(wèn)都是無(wú)償的，而且是越高級別的政府部門(mén)聘請法律顧問(wèn)，更少出現有償的政府法律顧問(wèn)服務(wù)。
(二)政府法律顧問(wèn)工作沒(méi)有充分體現專(zhuān)業(yè)對口
從目前政府聘請法律顧問(wèn)的情況看，比較看中的是律師、教授的資歷，而專(zhuān)業(yè)對口沒(méi)有得到充分重視。
在法律法規越來(lái)越完善、復雜的今天，律師行業(yè)也呈現專(zhuān)業(yè)化趨勢，包括刑事、建筑房地產(chǎn)、知識產(chǎn)權、海事海商、國際貿易、勞動(dòng)等法律專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，都需要術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻;而“萬(wàn)金油”的律師時(shí)代已經(jīng)過(guò)去。政府部門(mén)應該像企業(yè)尋找法律顧問(wèn)的思維一樣，需要找對自己部門(mén)專(zhuān)業(yè)對口、有用有效的，而不是一味圈定在資格老、名氣大的律師。例如，包括市政府在內的各級政府部門(mén)，聘請的政府綜合法律顧問(wèn)團，應該優(yōu)先考慮行政法專(zhuān)業(yè)律師;而各個(gè)部門(mén)，例如海事局應當優(yōu)先聘請海事律師，知識產(chǎn)權局應當優(yōu)先聘請知識產(chǎn)權律師，外經(jīng)貿局應當優(yōu)先聘請國際貿易專(zhuān)業(yè)律師，住建局應當優(yōu)先聘請建筑房地產(chǎn)方面的專(zhuān)業(yè)律師等。
(三)政府法律顧問(wèn)工作沒(méi)有建立考核機制
目前，政府法律顧問(wèn)工作沒(méi)有年度和聘期考核機制。這導致政府無(wú)法科學(xué)有效評估政府法律顧問(wèn)的工作。這里，主要是因為：
1.政府法律顧問(wèn)工作很多時(shí)候確實(shí)沒(méi)有量化標準，直接導致政府無(wú)從下手，不知從什么方面考核政府法律顧問(wèn)工作;而全部依賴(lài)定性考核，也會(huì )太過(guò)主觀(guān)。
2. 無(wú)償模式或小額收費模式下，也很難為情對政府法律顧問(wèn)追加考核約束。
3. 政府法律顧問(wèn)一般為資深律師及法學(xué)教授，即使考評也是一般依賴(lài)主觀(guān)印象，而不會(huì )不顧及到中國也有的“面子”因素。
(四)法律顧問(wèn)聘請程序上沒(méi)有完全實(shí)現市場(chǎng)化、透明化
政府法律顧問(wèn)的無(wú)償模式，是缺乏市場(chǎng)化操作的表現之一。而在政府法律顧問(wèn)的聘請程序上，也還沒(méi)有完全實(shí)現市場(chǎng)化、透明化。
目前寧波市政府及區縣政府法律顧問(wèn)團是根據當地司法局的推薦;有的局級政府部門(mén)外聘法律顧問(wèn)，更多的是部門(mén)主管領(lǐng)導或負責領(lǐng)導確定。政府聘請法律顧問(wèn)，在程序上缺乏市場(chǎng)化、透明化的運作，會(huì )導致缺乏競爭和優(yōu)勝劣汰機制，會(huì )使外界對政府聘請政府法律顧問(wèn)的程序產(chǎn)生質(zhì)疑。特別是有償模式的政府法律顧問(wèn)服務(wù)，應該列入政府采購項目，按照招投標程序確定政府法律顧問(wèn)機構及律師。
(五)政府法律顧問(wèn)的利益沖突問(wèn)題需要引起重視
根據律師法，律師不得進(jìn)行雙方代理或者從事存在利益沖突的業(yè)務(wù)。而政府法律顧問(wèn)工作層面，會(huì )出現兩種類(lèi)型的利益沖突問(wèn)題，需要引起重視：
1. 律師受聘作為某個(gè)政府的法律顧問(wèn)，按照相關(guān)規定，其所在的律師事務(wù)所應作為法律顧問(wèn)的受聘主體。這樣，如果出現與某個(gè)政府存在法律糾紛的事務(wù)時(shí)，這里該律師所在的律師事務(wù)所就需要按照避免利益沖突原則。而實(shí)際情況是，因為很多政府法律顧問(wèn)只是無(wú)償的“榮譽(yù)性”稱(chēng)號，有時(shí)出現該律師事務(wù)所其他律師代理行政行為相對方的案件，就會(huì )出現利益沖突，但是沒(méi)有引起重視。
2. 在“一村一法律顧問(wèn)”中，法律顧問(wèn)既要充當村委會(huì )的法律顧問(wèn)，也要兼著(zhù)接受村民的委托咨詢(xún)。而在村民與村委會(huì )存在矛盾或糾紛中，律師作為該村法律顧問(wèn)的利益沖突問(wèn)題，也就會(huì )出現。像此類(lèi)政府法律顧問(wèn)向公共法律服務(wù)領(lǐng)域推廣時(shí)，一方面是政府的法律顧問(wèn)，一方面又為政府所管轄的單位、個(gè)人提供法律服務(wù)。如果出現利益沖突，政府如何處理?律師事務(wù)所如何處理?這些都需要引起重視。
上述政府法律顧問(wèn)工作中存在的五個(gè)問(wèn)題，如果歸納成一點(diǎn)，就是政府法律顧問(wèn)工作需要考慮市場(chǎng)化因素。
三、深化與完善政府法律顧問(wèn)工作的建議
針對上述存在的問(wèn)題，圍繞著(zhù)如何深化與完善政府法律顧問(wèn)工作，我們提供如下建議作為參考：
(一)從政府層面;
1.充分考慮政府法律顧問(wèn)工作的市場(chǎng)化因素
(1)建立與完善政府法律顧問(wèn)的有償服務(wù)模式。政府聘請政府法律顧問(wèn)參照市場(chǎng)標準，對各級政府部門(mén)的法律顧問(wèn)明確公允、有償的政府法律顧問(wèn)服務(wù)價(jià)格區間。這樣，即能解決政府法律顧問(wèn)本身的激勵問(wèn)題，也能夠納入到政府采購范圍，并對政府法律顧問(wèn)工作也能運用市場(chǎng)手段進(jìn)行考核、評價(jià)、驗收。聘請政府法律顧問(wèn)的經(jīng)費，列入到政府年度常規預算，讓法律顧問(wèn)工作實(shí)現經(jīng)費保障的常態(tài)化。
(2)選聘政府法律顧問(wèn)程序透明化。按照政府采購招投標程序來(lái)確定與聘請政府法律顧問(wèn)，由政府購買(mǎi)法律顧問(wèn)服務(wù)。對政府所要的專(zhuān)業(yè)對口的法律顧問(wèn)，在資質(zhì)職稱(chēng)、從業(yè)年限、律所規模等設定招標門(mén)檻，在優(yōu)秀的律師事務(wù)所、優(yōu)秀律師中通過(guò)透明、公開(kāi)程序選定政府法律顧問(wèn)。
(3)重視政府法律顧問(wèn)的專(zhuān)業(yè)對口問(wèn)題。根據不同職能部門(mén)的要求，以及某領(lǐng)域法律顧問(wèn)工作的迫切需求，專(zhuān)業(yè)對口選定、聘請某領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)律師、專(zhuān)家作為該領(lǐng)域的政府法律顧問(wèn)。讓政府法律顧問(wèn)工作能夠真正落到實(shí)處，真真切切幫助政府在某專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域預防、控制法律風(fēng)險，規范政府行政。
(4)建立政府法律顧問(wèn)工作的量化考核機制。結合定量、定性考核標準，實(shí)行優(yōu)勝劣汰，讓政府法律顧問(wèn)在有償服務(wù)模式下，能夠提升法律顧問(wèn)服務(wù)工作的質(zhì)量，讓政府法律顧問(wèn)認真、勤勉的提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。
(5)繼續細化、完善政府法律顧問(wèn)工作流程。建議按照市場(chǎng)規則，與政府法律顧問(wèn)簽訂聘用協(xié)議、保密協(xié)議，對重大顧問(wèn)事項的工作成果書(shū)面化，提供書(shū)面法律意見(jiàn)。書(shū)面化的法律顧問(wèn)工作成果，列入到考核范圍，對其專(zhuān)業(yè)度、準確度、參考價(jià)值進(jìn)行評價(jià)。
2.區分不同性質(zhì)的政府法律顧問(wèn)內容，采取不同的工作方式
(1)涉及政府重大決策、重大公共事務(wù)、重大社會(huì )危機事件等情況，需要提高法律顧問(wèn)工作的層次與級別，做到重大事情重點(diǎn)顧問(wèn)�？梢圆扇∪缦鹿ぷ鞣绞剑�
第一，多方集中法律會(huì )診
對涉及政府重大決策、重大公共事務(wù)、重大社會(huì )危機事件，政府部門(mén)可以采取召集政府法制辦、專(zhuān)業(yè)律師、高校法學(xué)教授、司法部門(mén)(包括公、檢、法)進(jìn)行集中法律會(huì )診、會(huì )商。多方集中法律會(huì )診，需要有預見(jiàn)性的針對可能出現的重大法律風(fēng)險提供政府部門(mén)相關(guān)法律顧問(wèn)意見(jiàn);如果出現司法案件后，相關(guān)司法部門(mén)應當予以回避。
第二，在本市范圍外聘高層次法律專(zhuān)家咨詢(xún)
邀請全國性的權威專(zhuān)家或境外法律專(zhuān)家，針對本市涉及到的重大法律問(wèn)題，或者涉及寧波市對外交往、境外政府合作項目的重大法律問(wèn)題，進(jìn)行特別法律顧問(wèn)咨詢(xún)。
(2)對于政府法律顧問(wèn)的常規內容，多采取“嵌入式”、“常態(tài)化”、“成果化”的工作方式。
第一，事前“法律評估”——對政府事務(wù)審批流程中，引入法律風(fēng)險“評估評測”，由政府法律顧問(wèn)提供“評估報告”，分析與評估政府事務(wù)的法律風(fēng)險，供政府部門(mén)參考;
第二，年度“法律體檢”——對政府整體的行政事務(wù)，由政府法律顧問(wèn)每年度對政府的工作事務(wù)內容及所涉文件進(jìn)行“法律體檢”，出具體檢報告，指出已有法律問(wèn)題或風(fēng)險，提出修正、完善、預防等建議。
第三，事后“法律審計”——參照“財務(wù)審計”方式，對政府工作人員任職期間行為，或者對某政府部門(mén)的某項事務(wù)，就涉及的法律合規問(wèn)題，進(jìn)行“法律審計”。
通過(guò)上述對政府法律顧問(wèn)內容進(jìn)行區分，考慮重大、常規事務(wù)的不同性質(zhì)，采取不同的政府法律顧問(wèn)工作方式，重點(diǎn)問(wèn)題集中會(huì )診，常規問(wèn)題常態(tài)跟進(jìn)，有的放矢。這樣，能夠解決政府法律顧問(wèn)工作“只顧不問(wèn)”的內容空洞化、形式化，切實(shí)幫助政府提供有用的法律咨詢(xún)意見(jiàn)，為正確決策與依法行政提供有效可靠的法律顧問(wèn)服務(wù)。
3. 建立備選顧問(wèn)機制(法律顧問(wèn)庫)
針對政府法律顧問(wèn)工作可能存在的利益沖突問(wèn)題，建議建立政府法律顧問(wèn)的律師顧問(wèn)備選機，建立法律顧問(wèn)庫，即在政府法律顧問(wèn)在利益沖突不能代表政府時(shí)，應當啟用備選顧問(wèn)。
在條件成熟時(shí)，可以參考美國、香港等地政府部門(mén)，建立專(zhuān)門(mén)代表政府的律師隊伍，或者設立只為政府提供法律服務(wù)的律師事務(wù)所或律師機構，從而徹底解決利益沖突問(wèn)題。
(二)從法律顧問(wèn)層面：
1.根據相關(guān)部門(mén)制定的法律服務(wù)收費標準，以及參照市場(chǎng)標準，對政府法律顧問(wèn)工作提供標準、透明、公允的價(jià)格。避免最后競聘政府法律顧問(wèn)時(shí)出現低價(jià)競爭、價(jià)格虛高等不良情況。
2.嚴格遵循利益沖突回避原則，避免擔任政府法律顧問(wèn)的律師或律師事務(wù)所陷入到利益沖突中，造成執業(yè)違規、違法。
3.專(zhuān)門(mén)針對政府法律顧問(wèn)工作，有針對性的完善政府法律顧問(wèn)的工作流程，建立完整可查的工作臺賬，顧問(wèn)工作成果書(shū)面化。
4.律師事務(wù)所受聘作為政府法律顧問(wèn)時(shí)，應當配備專(zhuān)業(yè)對口的律師團隊支持相對應領(lǐng)域的法律事務(wù)，提高政府法律顧問(wèn)工作的專(zhuān)業(yè)水平與質(zhì)量。
5.建議法律意見(jiàn)書(shū)責任制，對法律意見(jiàn)書(shū)的專(zhuān)業(yè)度、有效性等具體落實(shí)責任人，加強出具法律意見(jiàn)書(shū)的政府法律顧問(wèn)的責任心。
6.政府法律顧問(wèn)人員需要深入掌握、了解政府事務(wù)流程、政府工作思維，樹(shù)立大局意識，遵守保密制度，更好的理解政府事務(wù)的特性，提供有針對性的咨詢(xún)意見(jiàn)。
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