讓座敘事作文

　　中國司法改革承上啟下的一年,改革開(kāi)放以來(lái)，中國經(jīng)過(guò)三十余年的司法建設，特別是二十年的司法改革，形成了較健全的司法制度，樹(shù)立了更科學(xué)的司法理念，取得了較好的司法效果。但由于司法的重要性和相對保守性、改革的復雜性和相對敏感性，司法改革在波瀾壯闊的改革開(kāi)放浪潮中呈現相對平穩和保守的特征。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視，未來(lái)的道路仍漫長(cháng)而艱難。近年來(lái)，司法人民性的強調、調解政策的轉變、“三個(gè)至上”的提出等現象導致許多人對司法改革的前景擔憂(yōu)，甚至認為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進(jìn)入休整期，邁向司法現代化的大方向不可逆轉。實(shí)際上，新一輪司法改革已悄然展開(kāi)。

　　11月，中共中央政治局從發(fā)展社會(huì )主義民主政治、加快建設社會(huì )主義法治國家的戰略高度，原則同意中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。這是60年來(lái)中共中央首次以政治局名義審查并原則同意司法改革事項，也是繼黨的十六大作出推進(jìn)司法體制改革的戰略決策、確定司法改革以體制和工作機制改革為主、十七大提出“深化司法體制改革”戰略任務(wù)之后，首次作出深化改革的戰略部署。中央司法體制改革領(lǐng)導小組隨即對司法改革進(jìn)行分工部署。最高人民法院和最高人民檢察院迅速跟進(jìn)，分別出臺《人民法院第三個(gè)五年司法改革綱要(-2013)》(下稱(chēng)“三五綱要”)和《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中央政法委員會(huì )關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)——關(guān)于深化檢察改革-2012年工作規劃》(下稱(chēng)“-2012年檢察改革規劃”)，對未來(lái)若干年的司法改革進(jìn)行整體規劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機制性障礙，部分改革具有較強的政治性和政策性。與前些年相比，法院、檢察院等機構的改革姿態(tài)由積極張揚轉為保守低調，并在不同場(chǎng)合反復強調這一輪司法改革重在“機制改革”，但現有部分改革措施如優(yōu)化司法職權配置、改革政法經(jīng)費保障機制等其實(shí)力度較大，直接涉及司法體制的轉型。

　　一、綜合性改革

　　(一)新一輪司法改革的總體規劃

　　《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》以加強權力監督制約為重點(diǎn)，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節，強調解決體制性、機制性、保障性障礙，力圖建設公正高效權威的社會(huì )主義司法制度。改革內容涵蓋優(yōu)化司法職權配置、落實(shí)寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經(jīng)費保障四大方面，具體包括完善民行案件執行體制，推進(jìn)司法公開(kāi)，建立刑事被害人救助制度，促進(jìn)裁判統一，改革完善偵查監督、人大監督、黨外人士民主監督、輿論監督和人民監督員制度，推進(jìn)社區矯正工作，改革政法干警招錄培養體制、紀檢監察工作機制、政法經(jīng)費保障體制和管理制度等60項改革任務(wù)。

　　該意見(jiàn)是及今后一段時(shí)期司法改革的總綱，體現了中央對現階段司法改革的整體考慮，反映了中國特色社會(huì )主義法治對推進(jìn)司法改革的內在要求，標志著(zhù)新一輪司法改革的正式啟動(dòng)。這是1989年民事審判方式改革以來(lái)最廣泛的一輪司法改革。目前，60項改革任務(wù)全部啟動(dòng)，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招錄培養體制，完善司法公開(kāi)、司法考試、人民陪審員制度，加強人大對司法工作的監督，建立黨外人士行使民主監督司法職能的工作渠道和機制等17項任務(wù)已出臺方案并有序推進(jìn)，其他各項改革正按計劃進(jìn)行。該意見(jiàn)將司法改革提升到關(guān)系黨的執政基礎、人民群眾根本利益和政法事業(yè)發(fā)展的高度，體現了中央以更積極主動(dòng)的姿態(tài)具體推動(dòng)司法改革的決心。因此，司法職權配置、政法經(jīng)費保障等長(cháng)期未能有效推進(jìn)的領(lǐng)域有望取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但應正確把握“加強權力監督制約”的改革取向，否則可能導致改革違背司法規律，減損本已低下的司法獨立性程度，進(jìn)而削弱司法公信和司法權威。同時(shí)，對司法人民性的強調應立足于推進(jìn)司法民主和建設服務(wù)型司法，從政治話(huà)語(yǔ)的圣壇走向司法改革的實(shí)踐，應以建立完善現代司法制度為主要導向，避免進(jìn)一步的司法政治化。

　　(二)改革和完善政法經(jīng)費保障體制

　　加強政法經(jīng)費保障是新一輪司法改革的重要內容。政法經(jīng)費保障將由先前地方財政承擔、“分灶吃飯、分級負擔、分級管理”的體制轉變?yōu)橹醒牒偷胤?ldquo;明確責任、分類(lèi)負擔、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類(lèi)保障政策和公用經(jīng)費正常增長(cháng)機制。政法經(jīng)費分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費(分日常運行公用和辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費和基礎設施建設經(jīng)費(分辦公基礎設施建設和業(yè)務(wù)基礎設施建設經(jīng)費)。人員經(jīng)費、日常運行公用經(jīng)費、辦公基礎設施建設及維修經(jīng)費由同級財政承擔;辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費、業(yè)務(wù)基礎設施建設經(jīng)費由中央、省級和同級財政分區域按責任負擔。中西部困難地區的人員經(jīng)費可通過(guò)中央財政轉移支付予以補助;對于中西部地區的基層機構、維穩任務(wù)重的地區和經(jīng)濟困難地區的地市級機構，提高中央和省級財政負擔公用費用和業(yè)務(wù)裝備費用的比例，同時(shí)辦公基礎設施建設經(jīng)費可由中央、省級和同級政府財政分區域比例負擔。，政法經(jīng)費保障體制改革經(jīng)過(guò)較長(cháng)時(shí)間的調研論證，改革工作進(jìn)入實(shí)施階段，中央和省級政法轉移支付資金大幅增加，基層政法機關(guān)經(jīng)費保障水平有較大提高，“亂收費、亂罰款、亂攤派”、“收支明脫暗掛”等現象有所減少，《關(guān)于加強政法經(jīng)費保障工作的意見(jiàn)》及財政部、各省級政策措施相繼出臺。目前，政法經(jīng)費保障問(wèn)題基本解決，政法機關(guān)如何管理、運用經(jīng)費從而促進(jìn)司法的公正、高效和權威，成為評估改革成效的重要因素。

　　政法經(jīng)費保障的加強，對促進(jìn)司法建設，突破改革瓶頸，解決原有政法經(jīng)費保障體制下的司法地方化、政法經(jīng)費不足及不均衡、“收支兩條線(xiàn)”執行不到位、部分機關(guān)選擇性辦案甚至以案牟利等問(wèn)題具有重要意義。這項改革還可能引出司法機關(guān)縱向管理的新模式。但期待之中仍有憂(yōu)慮。首先，改革的實(shí)施效果有待觀(guān)察。盡管中央和省級部門(mén)基本建立了相應的指標體系，但由于“分類(lèi)負擔”涉及中央與地方事權、財權的劃分，涉及分項目、分區域、分部門(mén)投入等諸多問(wèn)題，如何實(shí)現區別對待和總體平衡，如何落實(shí)具體方案，仍存在一定的復雜性。完善經(jīng)費使用監督機制更成為緊迫任務(wù)。其次，當前的改革方案仍是階段性的，政法經(jīng)費保障體制及司法的地方化并無(wú)根本變化，政法經(jīng)費保障體制有待更為徹底的改革。長(cháng)遠而言，應以促進(jìn)司法權的統一、獨立、公正行使為目標，在司法體制逐步改革的基礎上，明確司法權屬于中央事權，由中央統一安排人事并全額保障政法經(jīng)費。當前，可考慮根據事權與財權相統一的原則進(jìn)行試點(diǎn)改革，由中央和省級統一安排人事并全額保障政法經(jīng)費，緩解較為嚴重的司法地方化問(wèn)題。最后，加強政法經(jīng)費保障還需司法人事管理、設置跨區域司法機構等改革措施配套，才能從根本上消解司法地方化，從而促進(jìn)司法公正、提升司法權威。

　　(三)鐵路公檢法系統轉制

　　“企業(yè)辦司法”不符合法治原則，鐵路公檢法系統轉制的呼聲由來(lái)已久。早在，中央司法體制改革領(lǐng)導小組就提出，改革鐵路、交通、民航等部門(mén)和企業(yè)管理公檢法的體制，將其納入國家司法管理體系。但因各方利益牽制，這一改革到才進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。7月，鐵路公安民警公務(wù)員過(guò)渡工作會(huì )議召開(kāi);9月，鐵路公安機關(guān)轉制人員考試結束，其身份由企業(yè)職工轉為公務(wù)員。但機構、財政分離等轉制工作尚處于籌備協(xié)調階段，目前鐵路公安機關(guān)的人、財、權尚無(wú)實(shí)質(zhì)變化，且須經(jīng)公安部和鐵道部共管的過(guò)渡期。雖然最高人民法院副院長(cháng)江必新表示，鐵路法院管理體制改革取得階段性成果，最高人民檢察院也要求加強省級檢察院對鐵路檢察工作的領(lǐng)導，做好改革過(guò)渡期的組織協(xié)調工作，但至今仍未出臺鐵路法檢轉制的具體安排。

　　鐵路公檢法是計劃經(jīng)濟時(shí)代的產(chǎn)物。建國初，鑒于鐵路是國家大動(dòng)脈、運輸跨區域、社會(huì )治安不穩定等因素，我國模仿蘇聯(lián)建制設置了鐵路公檢法機關(guān)，管轄鐵路沿線(xiàn)車(chē)、站、途中、鐵路工廠(chǎng)、企業(yè)、鐵路院校等發(fā)生的各類(lèi)案件。長(cháng)期以來(lái)，鐵路公檢法由于人事財務(wù)受控于鐵路部門(mén)，存在較嚴重的部門(mén)保護主義和企業(yè)本位主義，涉鐵案件中偏向鐵路部門(mén)的司法不公問(wèn)題尤為突出。例如，列車(chē)長(cháng)黃建成將疑有精神病的民工曹大和捆綁致死只被判緩刑，16位公民聯(lián)合上書(shū)全國人大要求對鐵路司法權進(jìn)行違憲審查，集中反映了民眾長(cháng)期以來(lái)對鐵路公檢法的質(zhì)疑。鐵路公檢法轉制是理順司法體制的重要改革，有助于化解鐵路公檢法既當運動(dòng)員又當裁判員造成的程序不公，消除司法企業(yè)化的弊端，促進(jìn)司法統一，維護司法權威。

　　這項改革面臨多重困難，尤其是復雜的利益調整。鐵路公檢法轉制不僅涉及鐵路部門(mén)和鐵路公檢法，還涉及地方與中央的利益調整。鐵路部門(mén)是否愿意果斷交出該項行使多年的權力、鐵路公檢法轉制后保持原有建制還是將人員分流到地方公檢法、經(jīng)費開(kāi)支如何與政法經(jīng)費保障體制改革相銜接等問(wèn)題，亟需進(jìn)一步研究和解決。盡管大部分鐵路公檢法人員從企業(yè)職工轉為公務(wù)員的積極性較高，但部分地區轉制后收入降低的情況也可能影響改制的順利進(jìn)行。復雜的利益調整也是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、鐵路部門(mén)等轉制相關(guān)部門(mén)在披露改革方案及其進(jìn)展上“猶抱琵琶半遮面”的根源。鐵路公檢法轉制勢在必行，但這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，須妥善協(xié)調各方利益，逐步推進(jìn)。從鐵路公安人事轉制這個(gè)突破口出發(fā)，期望鐵路法檢在及時(shí)跟進(jìn)，加快改革步伐，增強改革透明度。此外，同樣摻雜部門(mén)利益的林業(yè)法院、農墾法院等，也應一律納入國家司法體系，實(shí)現全面的司法“去企業(yè)化”。

　　(四)完善政法干警招錄培養體制

　　政法隊伍建設重基層、重中西部，如全國政法系統啟動(dòng)新中國成立以來(lái)基層公檢法司“一把手”的首次輪訓;國家司法考試繼續適當放寬西部地區考試報名條件與合格分數線(xiàn);新疆、西藏等地試點(diǎn)單獨組織在職法律職業(yè)人員國家司法統一考試。政法干警招錄培養體制改革也旨在化解中西部和經(jīng)濟欠發(fā)達地區基層政法人才的斷層問(wèn)題。是改革試點(diǎn)的第二年，6月《政法干警招錄培養體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》出臺，試點(diǎn)范圍從14個(gè)中西部省區市擴展至除北京、天津和上海外的28個(gè)省區市和新疆生產(chǎn)建設兵團，招錄人數從上年5160人增至23068人，重點(diǎn)從部隊退役士兵和普通高校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，畢業(yè)合格者將嚴格依據定向崗位和培養協(xié)議到基層政法機關(guān)工作。

　　這項改革通過(guò)政法干警的招錄培養和定向輸出，力圖提升政法隊伍素質(zhì)，促進(jìn)司法職業(yè)化。多年來(lái)，中國法學(xué)教育與司法官的職業(yè)養成機制存在嚴重缺陷，這項“帶編入學(xué)、學(xué)成入職”同時(shí)解決工作和學(xué)歷問(wèn)題的改革成為突破這種雙重困境的有益嘗試，有利于部分化解當前法學(xué)教育與社會(huì )需求脫節的問(wèn)題。從退役士兵和大專(zhuān)院校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，還有利于緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)與退伍軍人安置兩大難題。但這項強調政治素質(zhì)、培訓期短、工具性強、不要求專(zhuān)業(yè)背景的人才培養機制能否有效推進(jìn)司法職業(yè)化，能否杜絕任何名義的改派、借調、抽調而將人才真正充實(shí)于欠發(fā)達地區，能否解決長(cháng)期以來(lái)基層政法機關(guān)進(jìn)人不規范問(wèn)題，是否會(huì )加劇法科畢業(yè)生的就業(yè)難，是否會(huì )對既有國家司法統一考試制度造成沖擊，特別是長(cháng)遠而言是否符合司法規律并有助于推進(jìn)司法現代化進(jìn)程，仍有待觀(guān)察，但不必寄予過(guò)高期望。當前，該項改革仍處于試點(diǎn)階段，下一步改革應更多考慮吸收法治國家較為成熟的司法官職業(yè)養成經(jīng)驗，特別是建立從律師到司法官的司法職業(yè)轉換機制和完善司法官遴選制度，并對法學(xué)教育改革進(jìn)行長(cháng)遠規劃，實(shí)現向法律職業(yè)教育的轉型。

　　(五)落實(shí)寬嚴相濟刑事政策

　　底全國政法工作會(huì )議提出寬嚴相濟的刑事政策，《中共中央關(guān)于構建社會(huì )主義和諧社會(huì )若干重大問(wèn)題的決定》重申該項政策，對一貫的“嚴打”政策進(jìn)行糾偏。“該寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，罰當其罪”已成為近年來(lái)刑事司法工作的指導原則和刑事司法改革的重要內容。刑事和解制度的探索進(jìn)入新階段，少年司法制度進(jìn)一步發(fā)展，社區矯正工作全面推進(jìn)，《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問(wèn)題的意見(jiàn)》實(shí)施，巨額財產(chǎn)來(lái)源不明犯罪和網(wǎng)絡(luò )犯罪的法律規定進(jìn)一步完善。最高人民檢察院于出臺《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見(jiàn)》，最高人民法院《關(guān)于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見(jiàn)》有望于出臺。該政策將在未來(lái)若干年的刑事司法改革中延續并可能上升為法律制度。

　　——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年來(lái)刑事司法改革的熱點(diǎn)。地方司法機關(guān)早已開(kāi)始探索。例如，牡丹江鐵路運輸法院審結的孟廣虎故意傷害案可視為國內辯訴交易及刑事和解第一案，《湖南省人民檢察院關(guān)于檢察機關(guān)適用刑事和解辦理刑事案件的規定(試行)》出臺，揚州市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于刑事和解工作的若干意見(jiàn)(試行)》。，最高人民法院將刑事和解明確列為改革措施之一，各地司法機關(guān)也加大了對刑事和解的探索力度。例如，長(cháng)沙市岳麓區人民檢察院首創(chuàng )的刑事和解“檢調對接”機制在浙江、山東、河南、四川等地推行，檢察機關(guān)可在當事人自愿的基礎上將規定范圍的刑事案件民事部分委托人民調解組織調解，調解成功的，可依法作出不批準逮捕、不起訴或建議公安機關(guān)撤銷(xiāo)案件等刑事處理決定。但這些做法引來(lái)了一些質(zhì)疑，鄭州市中級人民法院因刑事和解而輕判孟偉故意殺人一案，再次引發(fā)“花錢(qián)買(mǎi)刑”的激烈爭議。盡管如此，刑事和解的實(shí)踐探索仍在繼續并進(jìn)入制度完善階段。例如，北京市第一中級人民法院公布《關(guān)于規范刑事審判中刑事和解工作的若干指導意見(jiàn)》，規定在自訴案件和侵犯個(gè)人權益的刑事案中，法院可在案犯與被害人達成諒解的前提下對案犯從輕或免予處罰。鄭州市中級人民法院等司法機關(guān)也出臺了類(lèi)似規定。但目前各地的實(shí)踐探索和制度規定仍有較大差異，可能產(chǎn)生一些“同案不同判”現象，增加社會(huì )對刑事和解的質(zhì)疑。

　　刑事和解具有補償被害人、促進(jìn)犯罪人回歸社會(huì )、恢復因犯罪而受損的社會(huì )關(guān)系、防止再次犯罪、促進(jìn)案件審前分流、減少短期自由刑適用、降低司法成本并最終促進(jìn)社會(huì )和諧的功能，但一定程度上也沖擊了法律面前人人平等和罪刑法定原則，富人可以“花錢(qián)買(mǎi)刑”而窮人只能承受刑罰，這可能會(huì )放縱甚至激勵富人犯罪，削弱刑罰的威懾力。此外，被害人諒解能否以及多大程度上可抵消刑罰，犯罪對社會(huì )公益的危害如何平衡;經(jīng)濟賠償是否會(huì )成為被告人對被害人的“要挾”工具;重罪和死刑案件能否適用刑事和解;刑事和解擴大了司法自由裁量權而可能產(chǎn)生功能異化;實(shí)踐探索的主體不一、標準各異、結果不同進(jìn)而影響司法公平和公正等問(wèn)題亦需考慮。問(wèn)題的解決方向是立足中國實(shí)際，借鑒比較法經(jīng)驗，盡快統一刑事和解規則，或至少先就刑事和解的原則、案件、條件、程序、對量刑的影響等重要問(wèn)題出臺指導性意見(jiàn)。

　　——繼續推進(jìn)少年司法改革。自1984年首個(gè)少年刑事合議庭成立以來(lái)，少年法庭經(jīng)歷了從專(zhuān)門(mén)合議庭向專(zhuān)門(mén)審判庭、從刑庭向綜合庭、從基層法院設置向部分中級法院也設置的發(fā)展過(guò)程，形成了圓桌審判、暫緩判決、輕微犯罪的非犯罪化裁定、監管令、社會(huì )調查報告、回訪(fǎng)考察等獨具特色的審判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在對以往改革進(jìn)行階段性總結的基礎上，“三五綱要”將“配合有關(guān)部門(mén)有條件地建立未成年人輕罪犯罪記錄消滅制度，明確其條件、期限、程序和法律后果”作為落實(shí)寬嚴相濟刑事司法政策的重要內容，最高人民法院提出貫徹“堅持、完善、改革、發(fā)展”的方針，從探索設立少年法院等方面強化少年司法改革。目前，全國共建立2219個(gè)少年法庭，31個(gè)省區市高級人民法院建立少年法庭指導小組，地方三級法院少年法庭組織機構基本形成。而上海、河北、重慶、寧波、四川、山東等地已先行展開(kāi)建立未成年人犯罪前科消滅制度的地方改革，如封存犯罪(刑事污點(diǎn))記錄、出具前科消滅證明書(shū)、作出消滅前科的裁定等，取得了較好的實(shí)踐經(jīng)驗和社會(huì )效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于應對犯罪結構年輕化、低齡化、暴力化等日益嚴重的狀況，有利于更好地矯正青少年犯罪、塑造溫情的法院形象和促進(jìn)未成年人保護。目前，少年司法改革應進(jìn)一步完善地方三級法院少年法庭的設置，探索建立少年法院，在《關(guān)于審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問(wèn)題的解釋》的基礎上改革完善相應立法特別是合理確定受案范圍，化解少年綜合庭設置與審判組織專(zhuān)門(mén)化、法官綜合素質(zhì)有限的矛盾，在進(jìn)一步研究試點(diǎn)的基礎上探索建立未成年人輕罪記錄消滅制度和確定合理的少年犯年齡，并在兼顧各地特色的基礎上統一、規范某些制度和做法。

　　其他司法機關(guān)也積極參與少年司法改革，如檢察院建立專(zhuān)門(mén)機構，加強民行訴訟中未成年人合法權益的保護，建立適合未成年人特點(diǎn)的審查逮捕、審查起訴等辦案方式，加強對不捕、不訴未成年人的幫教和挽救工作。未成年人輕罪記錄消滅制度也緣于檢察機關(guān)的呼吁，上海市檢察機關(guān)自以來(lái)試點(diǎn)的未成年人案件刑事污點(diǎn)限制公開(kāi)制度為此積累了一定的經(jīng)驗。，最高人民檢察院還把 “完善未成年人犯罪案件辦案方式，積極探索有利于化解矛盾糾紛、修復社會(huì )關(guān)系的工作機制”列為年度檢察工作的主要安排。司法行政機關(guān)加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法機關(guān)的少年司法改革仍各自為政，下一步應以少年審判為核心，積極探索各機關(guān)少年司法改革措施的銜接機制。

　　此外，《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問(wèn)題的意見(jiàn)》針對當前職務(wù)犯罪案件呈現緩刑、免予刑事處罰等輕刑適用率偏高的趨勢，明確規定職務(wù)犯罪案件的自首、立功等量刑情節的認定和運用。該意見(jiàn)兼具規范法官自由裁量權、落實(shí)寬嚴相濟司法政策的雙重意義，有利于遏制法檢機關(guān)在自首、立功等量刑情節認定和運用中的不當情形，統一地方意見(jiàn)分歧較大的問(wèn)題，保證刑罰適用的統一性和嚴肅性。

　　(六)規范涉法涉訴信訪(fǎng)

　　信訪(fǎng)是多年來(lái)各級黨政部門(mén)面臨的難題，司法機關(guān)亦不例外。以來(lái)，全國政法機關(guān)對涉法涉訴信訪(fǎng)問(wèn)題進(jìn)行多次集中處理，但效果欠佳。為此，中央政法委出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)涉法涉訴信訪(fǎng)工作的意見(jiàn)》，以“案結事了、息訴罷訪(fǎng)”為工作目標，提出加強源頭治理、強化排查化解、規范工作流程、下移工作重心、落實(shí)司法救助、加強協(xié)調配合、嚴格責任查究，特別是建立涉法涉訴信訪(fǎng)終結制、完善調解銜接，并規定中央派出巡回接訪(fǎng)組、各級政法機關(guān)主要領(lǐng)導定期接訪(fǎng)、帶案下訪(fǎng)、網(wǎng)絡(luò )受訪(fǎng)等便民舉措，強調把解決問(wèn)題放在首位，把問(wèn)題解決在源頭，要求嚴肅處理非法代理上訪(fǎng)牟利和教唆鼓動(dòng)非正常上訪(fǎng)行為，力圖強化正常信訪(fǎng)秩序和實(shí)現信訪(fǎng)壓力下移。

　　該意見(jiàn)是《信訪(fǎng)條例》外關(guān)于涉法涉訴信訪(fǎng)工作的又一重要文件，一定程度上有利于緩解上層的信訪(fǎng)壓力，強化基層責任，引導民眾理性信訪(fǎng)。但在矛盾多發(fā)、利益格局失衡、社會(huì )不公突出、糾紛預防和化解體系不完善、信訪(fǎng)體制問(wèn)題重重的社會(huì )轉型背景下，信訪(fǎng)壓力不可能得到徹底改變。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等體制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和權威，涉法涉訴信訪(fǎng)問(wèn)題就難以有效化解，該意見(jiàn)的效用相當有限，相關(guān)改革也只能是權宜之計。信訪(fǎng)壓力下移還可能導致地方采取非常對策，如深圳市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法處理非正常上訪(fǎng)行為的通知》，規定可對14種“非正常上訪(fǎng)行為”處以行政拘留、勞動(dòng)教養乃至刑事責任，明顯越權。

　　信訪(fǎng)作為吸納不滿(mǎn)和避免沖突升級的疏導機制，擔負著(zhù)特殊功能。中短期內應予改革完善，既保證民眾更便利地通過(guò)信訪(fǎng)實(shí)現正義，又較好地維護黨政及司法權威。但鑒于信訪(fǎng)與法治精神的背離，長(cháng)遠而言可考慮廢除，或將其徹底改造為補救性的常規權利救濟機制。當下應重點(diǎn)關(guān)注：切實(shí)保護信訪(fǎng)人的合法權益;改變信訪(fǎng)工作業(yè)績(jì)考核制度，完善信訪(fǎng)工作制度;促進(jìn)社會(huì )公平和司法公正，從源頭上減少信訪(fǎng)的產(chǎn)生。中期的改革方向是逐步集中、整合資源，更有效地處理和疏導信訪(fǎng)。具體方案為削弱政府各部門(mén)的信訪(fǎng)功能，逐步過(guò)渡到由專(zhuān)門(mén)的信訪(fǎng)部門(mén)處理信訪(fǎng)事務(wù)，使信訪(fǎng)發(fā)展為一種專(zhuān)門(mén)性糾紛處理機制，同時(shí)提升信訪(fǎng)層級，逐步撤銷(xiāo)國家機關(guān)各部門(mén)信訪(fǎng)機構，縣級僅保留信訪(fǎng)局，進(jìn)而設置中央、省、地(市)三級信訪(fǎng)機構。長(cháng)遠的改革方案，可考慮借鑒瑞典等國的申訴專(zhuān)員制度，建立專(zhuān)門(mén)性信訪(fǎng)處理機構，設中央和省兩級申訴專(zhuān)員公署，實(shí)行兩級申訴制度。英國衡平法院最初的功能有些類(lèi)似于信訪(fǎng)，旨在為不能通過(guò)常規途徑救濟的情形提供伸冤機會(huì )，后來(lái)逐漸發(fā)展為一套正式的司法程序，最終于19世紀實(shí)現與普通法院的合并。信訪(fǎng)機構亦可逐步專(zhuān)業(yè)化，最終改造為準司法性申訴機構。此項改革是一個(gè)長(cháng)期、復雜的系統工程，涉及更深層次的經(jīng)濟、社會(huì )、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、調解、行政處理等常規性糾紛解決機制的完善相配合。

　　二、法院改革

　　，法院貫徹《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，集中針對法院工作機制存在的問(wèn)題，轉變理念、改革制度并創(chuàng )新舉措，出臺了“三五綱要”，并通過(guò)優(yōu)化審判和執行權配置、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開(kāi)、深化量刑程序改革、規范司法行為、完善司法便民、落實(shí)寬嚴相濟刑事政策等措施，著(zhù)力推進(jìn)法院改革。

　　(一)法院改革整體規劃

　　底，全國高級人民法院院長(cháng)會(huì )議提出當前和今后一個(gè)時(shí)期司法改革的十項任務(wù)：優(yōu)化職權配置;完善審判委員會(huì )制度;落實(shí)寬嚴相濟刑事政策;建立刑事被害人救助制度;建立多元化糾紛解決機制;改革執行工作體制;加強法官職業(yè)保障;完善陪審員與法警制度;完善審判管理體系;全面落實(shí)審判公開(kāi)原則。這些任務(wù)貫徹中央精神，延續并深化了前一階段的法院改革�！蛾P(guān)于深化人民法院司法體制與工作機制改革的實(shí)施意見(jiàn)》隨后出臺，進(jìn)一步明確了法院改革的任務(wù)安排，要求各級法院按照中央的總體部署和最高人民法院的統一要求，根據本地實(shí)際，制定具體改革方案和實(shí)施步驟，嚴格落實(shí)責任。

　　這些改革任務(wù)隨后被納入“三五綱要”。“三五綱要”的內容包括優(yōu)化法院職權配置、落實(shí)寬嚴相濟刑事政策、加強法院隊伍建設、加強法院經(jīng)費保障和健全司法為民工作機制五大方面，每一方面包含多項改革任務(wù)。“三五綱要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基礎上，結合法院實(shí)際情況制定的今后五年法院改革的綱領(lǐng)性文件，標志著(zhù)新一輪法院改革工作的全面啟動(dòng)。作為“三五”的開(kāi)局之年，《人民法院工作要點(diǎn)》將司法改革列為工作重點(diǎn)。但與《人民法院第二個(gè)五年改革綱要(-)》(下稱(chēng)“二五綱要”)相比，“三五綱要”在某些方面有所倒退：“二五綱要”以司法的專(zhuān)業(yè)化為方向，更著(zhù)力追求司法的中立性、被動(dòng)性、公開(kāi)性、終局性和獨立性;而“三五綱要”更強調司法的人民性，更強調滿(mǎn)足民眾的司法需求，更關(guān)注民眾對法院工作的外在評價(jià)，黨的領(lǐng)導、服務(wù)大局等政治性要求得到進(jìn)一步強調和拔高。

　　(二)優(yōu)化法院職權配置

　　合理配置司法職權涉及司法的體制、機制和程序改革，是中國司法改革的主線(xiàn)之一。優(yōu)化司法職權配置，既涉及法院、檢察院等司法機關(guān)之間的職權配置，也涉及各司法機關(guān)內部的職權配置。前者旨在進(jìn)一步完善各政法機關(guān)之間分工負責、互相配合、互相制約的體制和機制，這一輪改革將主要涉及偵查監督的改革完善，部分刑事案件偵查權從檢察院轉由公安機關(guān)或其他機關(guān)實(shí)施，看守所從公安機關(guān)劃歸司法行政機關(guān)等。就法院而言，優(yōu)化司法職權配置的改革舉措主要包括：

　　—— 量刑改革。“二五綱要”提出研究制定犯罪的量刑指導意見(jiàn)，健全完善相對獨立的量刑程序。，“三五綱要”再次要求進(jìn)行量刑程序改革，《人民法院量刑指導意見(jiàn)(試行)》和《人民法院量刑程序指導意見(jiàn)(試行)》隨后出臺，120多家指定法院展開(kāi)量刑規范化試點(diǎn)，蕪湖市中級人民法院、日照市東港區人民法院、北京市東城區人民法院、揚州市邗江區人民法院、上海市長(cháng)寧區人民法院等相繼啟動(dòng)量刑程序改革“計劃外試點(diǎn)”。試點(diǎn)旨在保障司法公正，規范自由裁量權，將量刑納入法庭審理程序，增強量刑的公開(kāi)性和透明度，實(shí)現量刑公正和均衡，減少“同罪不同罰”的情形，促進(jìn)法律的統一適用。建立相對獨立的量刑程序，實(shí)現定罪程序與量刑程序分離是改革的核心內容，而改革傳統經(jīng)驗量刑法，建立一套“以定量分析為主、定性分析為輔”科學(xué)規范的量刑方法涉及量刑改革的實(shí)體方面。此外，一些地方嘗試的量刑答辯程序、量刑理由公開(kāi)也是促進(jìn)量刑公正的重要方面。

　　，許多試點(diǎn)法院的量刑活動(dòng)更公正、均衡，“重定罪、輕量刑”的觀(guān)念有所轉變，判決結果與試點(diǎn)前的量刑情況總體平衡，上訴率、抗訴率及二審改判、發(fā)回重審率均有所降低。但試點(diǎn)也遇到諸如被告人不認罪案件、公訴人不出庭的簡(jiǎn)易程序案件如何適用量刑答辯程序等問(wèn)題。在較為粗放的現行刑罰制度下，涉及量刑程序、標準、方法等內容的量刑改革將是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程，需要與立法機關(guān)對刑罰種類(lèi)、基準和幅度的細化規定，檢察機關(guān)的量刑建議改革等相銜接，也需要進(jìn)一步明確各類(lèi)犯罪行為的基準刑及各種量刑情節的調節幅度，并抑制量刑程序獨立所導致的效率降低，還需要進(jìn)一步做好量刑理由的闡明工作，應在不斷總結經(jīng)驗、加強實(shí)證研究的基礎上完善制度。

　　——執行體制及工作機制改革。，中央政法委和最高人民法院在全國開(kāi)展集中清理執行積案活動(dòng);最高人民法院總結提出清理執行積案“十個(gè)嚴禁”工作原則;紀檢監察部門(mén)加大對不當干預法院執行工作的監督力度;初步建立黨委政法委組織協(xié)調、法院主辦、有關(guān)部門(mén)配合、社會(huì )各界參與的執行聯(lián)動(dòng)工作機制;執行審查權與實(shí)施權分由法院不同的內設機構行使;法院執行網(wǎng)絡(luò )系統與中國人民銀行征信局聯(lián)網(wǎng)，與公安部身份證采集系統、出入境信息登記、人民幣銀行賬戶(hù)結算管理系統等對接正在協(xié)調中;底前受理的有財產(chǎn)可供執行的案件基本執結，“執行難”問(wèn)題得到部分緩解。近十多年來(lái)，“運動(dòng)式”清理執行積案活動(dòng)多次開(kāi)展，但“執行難”、“執行亂”仍是困擾法院乃至政法工作的難題。解決問(wèn)題的方向是完善制度，規范執行人員的執法行為，建立適當的執行威懾和激勵機制，促使義務(wù)人自動(dòng)履行。

　　“三五綱要”將“改革和完善民事、行政案件執行體制”作為優(yōu)化法院職權配置的重要內容。在《民事訴訟法》執行程序的重大修改及最高人民法院出臺執行程序司法解釋的基礎上，最高人民法院頒行《關(guān)于進(jìn)一步加強和規范執行工作的若干意見(jiàn)》、《人民法院委托評估、拍賣(mài)和變賣(mài)工作的若干規定》，《人民法院執行案件流程管理規則(試行)》、《關(guān)于建立和完善國家執行聯(lián)動(dòng)威懾機制若干問(wèn)題的意見(jiàn)》等規范性文件也即將出臺。

　　《人民法院委托評估、拍賣(mài)和變賣(mài)工作的若干規定》有利于分散相關(guān)權利，對重點(diǎn)執行環(huán)節加強監督，規范法院執行行為�！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強和規范執行工作的若干意見(jiàn)》是近幾年執行體制和工作機制改革的指導性文件。其內容包括優(yōu)化執行權配置、強化執行監督制約、建立快速反應機制、完善立審執協(xié)調配合機制、建立有效的執行信訪(fǎng)處理機制、加快執行聯(lián)動(dòng)機制建設等，強調從法院內部分離執行審查權和實(shí)施權、調動(dòng)立審執等多方面力量支持執行，從外部借力構建執行聯(lián)動(dòng)機制，從內外兩方面強化執行監督。該意見(jiàn)有利于規范執行程序和執行行為，形成統一的執行工作體制。實(shí)際上，該意見(jiàn)規定的許多制度和做法早已實(shí)施，但需要進(jìn)一步完善和制度化。例如，通過(guò)設立執行指揮中心等方式建立執行快速反應機制，建立執行聯(lián)動(dòng)機制，建設全國法院執行案件信息管理系統，開(kāi)通全國法院被執行人信息查詢(xún)網(wǎng)上平臺，建立法官違紀違法舉報中心網(wǎng)站，設立專(zhuān)門(mén)的執行監督員、廉政監察員等。

　　地方法院也積極探索，如重慶市高級人民法院出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)全市法院執行工作的意見(jiàn)》，將執行權細化為啟動(dòng)權、實(shí)施權、裁決權和監督權，實(shí)行分設執行機構、執行法官輪崗等措施，并構建當事人監督、特邀監督員監督、人民陪審員參與執行、設立專(zhuān)職廉政監察員、社會(huì )組織或個(gè)人申請監督的立體化執行監督體系。但這些監督體系皆屬柔性監督，難以實(shí)現理想的監督效果。從全國普遍的情況來(lái)看，執行權的細分也許有助于加強內部監督和提高執行質(zhì)量，但也可能降低執行效率，不利于解決“執行難”問(wèn)題，而且執行權的分權局限于法院執行部門(mén)內，實(shí)踐中難免存在裁決與執行相混同、先執行后補裁決甚至各環(huán)節協(xié)同進(jìn)行“暗箱操作”等情形，可能導致執行分權流于形式。

　　除“執行難”、“執行亂”等長(cháng)期難以解決的問(wèn)題外，執行體制及工作機制改革還需解決執行權的定位、性質(zhì)、執行檢察監督等理論問(wèn)題。執行權可分為執行裁決權與執行實(shí)施權，前者屬于審判權范疇，后者具有行政權的性質(zhì)。執行權由法院行使并無(wú)不妥，但從效率方面考慮，其定位和歸屬并非不可討論。關(guān)于民事執行的檢察監督，仍需進(jìn)一步研究�？傮w上，執行權的優(yōu)化配置不僅需要符合司法規律，更要能夠解決實(shí)際問(wèn)題，應針對執行工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入研討，推動(dòng)改革朝著(zhù)正確的方向邁進(jìn)。

　　——再審的職權優(yōu)化配置。出臺《關(guān)于受理審查民事申請再審案件的若干意見(jiàn)》，旨在規范法院處理相關(guān)案件的工作流程，細化再審程序，強調提審優(yōu)先。這是對《民事訴訟法》再審程序修改和相關(guān)司法解釋的細化。為應對申訴、信訪(fǎng)涌向高級別法院和民事申請再審案件上提一級所帶來(lái)的立案壓力，最高人民法院立案庭分設為立案一庭、立案二庭，一庭負責受理申訴、涉訴信訪(fǎng)案件和一般立案工作，二庭專(zhuān)門(mén)負責審查再審申請。內部機構及分工調整便于通過(guò)分類(lèi)管理優(yōu)化立案工作機制，并可能對下級法院形成示范�？傮w上，再審程序的改革有限，實(shí)質(zhì)只是先前改革的延續和部分的機制完善，而且諸如限制以相同理由再次申請再審等規定還引發(fā)了一些爭議。

　　再審涉及法院與檢察院、上下級法院及法院內部的職權配置，其制度設計應堅持在維護司法終局性的基礎上有限糾錯。再審程序的改革仍有較大空間，如法院依職權啟動(dòng)再審的權力應當取消，當事人申請再審徹底改造為再審之訴，進(jìn)一步明確再審標準等。近年來(lái)幾乎未動(dòng)的刑事再審制度亦需在啟動(dòng)主體、事由、程序等方面進(jìn)行完善。當前處于矛盾多發(fā)的社會(huì )轉型期，司法公信力不足，可適當強調再審的依法糾錯功能，但長(cháng)遠而言更應注重保障司法的終局性，將再審定位于非常情況下的特殊救濟，有些無(wú)害之錯可以忽略，而一般性糾錯交由審級制度完成。當然，審級制度也必須進(jìn)行重大改革。

　　——優(yōu)化職權配置的地方探索。各地法院積極探索內部職權的優(yōu)化配置。例如，成都市中級人民法院建立審判權與審判管理權的制約監督機制，以案件流程管理為主線(xiàn)，運用信息化等手段，形成點(diǎn)、線(xiàn)、面相結合的“兩權”運行模式。該項改革一定程度上規范了審委會(huì )、院長(cháng)、庭長(cháng)、合議庭、法官的職責，有利于解決審判權與審判管理權定位不明、權限不清、職責錯位、機制缺失等問(wèn)題。又如，各地法院積極探索環(huán)保審判。自貴陽(yáng)市設立環(huán)境保護審判庭以來(lái)，無(wú)錫、昆明、玉溪等地法院相繼效仿。底，云南召開(kāi)全省法院環(huán)境保護審判庭建設及案件審理座談會(huì )，制定了環(huán)保案件“審判指南”，將環(huán)境公益訴訟主體拓展為“檢察院及在我國境內經(jīng)過(guò)依法登記的、以保護環(huán)境為目的的公益性社會(huì )團體”。而貴州清鎮法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )訴清鎮國土局的環(huán)境行政公益訴訟，開(kāi)創(chuàng )了社團提起公益訴訟的先河。環(huán)境保護審判庭的設立，特別是公益訴訟原告資格的放寬，有利于推動(dòng)環(huán)境司法保護，促進(jìn)民眾參與司法。

　　法院職權的優(yōu)化配置，縱向涉及上下級法院的關(guān)系，橫向涉及不同地域法院的管轄權安排，法院內部涉及不同機構和人員之間的職責劃分。應合理界定職權，建立以審判權為中心，分工合理、職責明確、制約平衡的法院權力結構，形成配置科學(xué)、運行順暢、公開(kāi)透明的司法工作機制。這項改革任務(wù)相當艱巨，改革阻力主要來(lái)自于法院自身，如上下級法院關(guān)系的調整主要以上級法院放棄對下級法院的諸多權力為前提，法院內部審委會(huì )、院長(cháng)、庭長(cháng)、合議庭、審判長(cháng)、法官、法官助理、書(shū)記員、管理人員、輔助人員之間的職責劃分須以限制“領(lǐng)導”的權力為基礎，因此，只要法院系統尤其是最高人民法院下定決心，完全有可能逐步實(shí)現法院職權的優(yōu)化配置。

　　(三)規范司法行為

　　規范司法行為是提升司法公信的主要途徑。在《關(guān)于進(jìn)一步加強人民法院反腐倡廉建設的意見(jiàn)》、《人民法院監察工作條例》和新修訂的《人民法院紀律處分條例》基礎上，最高人民法院制定 “五個(gè)嚴禁”、提出反腐倡廉九項重點(diǎn)、建立廉政監察員制度、出臺整肅院風(fēng)院紀的三項規定，地方如重慶還嘗試在市級司法機關(guān)領(lǐng)導干部中率先試點(diǎn)官員財產(chǎn)申報制度，進(jìn)一步加強司法廉政建設，規范司法行為，并通過(guò)案例指導制等方式促進(jìn)司法統一。

　　——推進(jìn)司法廉政建設。“五個(gè)嚴禁”直指易滋生司法腐敗的主要方面和環(huán)節，以禁令方式約束法官行為，包括嚴禁接受案件當事人及相關(guān)人員請客送禮，嚴禁違反規定與律師進(jìn)行不正當交往，嚴禁插手過(guò)問(wèn)他人辦理的案件，嚴禁在委托評估、拍賣(mài)等活動(dòng)中徇私舞弊，嚴禁泄露審判工作秘密。“五個(gè)嚴禁”只是對法官基本行為規范的重申，這本身就表明維護司法廉潔任務(wù)的艱巨性。為落實(shí)禁令，最高人民法院開(kāi)通法官違法違紀舉報中心網(wǎng)站，要求各級法院向社會(huì )公布具有24小時(shí)自動(dòng)接聽(tīng)功能的舉報電話(huà)。至年底，各級法院共處理違反“五個(gè)嚴禁”規定的干警319人，其中120人移送司法處理。若能繼續切實(shí)執行，做到信息公開(kāi)，及時(shí)回復，適時(shí)通報查處情況，并給予舉報人進(jìn)一步申訴的機會(huì )，該禁令可在一定程度上震懾腐敗、整肅隊伍、重塑法官形象。未來(lái)應建立科學(xué)的法官懲戒制度，這比禁令更能促進(jìn)司法行為的規范。

　　反腐倡廉九項重點(diǎn)提出強化紀律、完善監督、改革制度等要求，指明法院本年度反腐工作的重心，是《關(guān)于進(jìn)一步加強人民法院反腐倡廉建設的意見(jiàn)》的延續和落實(shí)，也是近期法院廉政工作的實(shí)施綱領(lǐng)。但長(cháng)遠而言，應完善反腐倡廉長(cháng)效機制，構建職權明確、監督到位、追究有力的責任體系，緊抓權力行使的關(guān)鍵環(huán)節，加強對領(lǐng)導干部、腐敗現象易發(fā)多發(fā)部門(mén)和崗位的監督，而不限于問(wèn)題嚴重時(shí)的集中整改。廉政監察員制度是法院針對違法違紀易發(fā)多發(fā)的審判、執行部門(mén)設立專(zhuān)人監控的內部監督舉措，由一定級別的資深法官擔任廉政監察員，通過(guò)廉政教育、檢查監督、指導咨詢(xún)、報告問(wèn)題等方式協(xié)助部門(mén)主要負責人和院監察部門(mén)開(kāi)展反腐倡廉工作。截止初，全國已有2392個(gè)法院建立廉政監察員制度，配備24521名廉政監察員。但該制度缺陷明顯，如自己監督自己，廉政監察員的副職身份決定其對部門(mén)領(lǐng)導的服從，監督效力最強莫過(guò)于啟動(dòng)監察程序，因而很可能流于形式，難以實(shí)現有效的內部監督。最高人民法院自2月起執行考勤、著(zhù)裝、機關(guān)行政管理三項規定，整肅院風(fēng)院紀，各級法院相繼效仿。此舉旨在重塑法官和法院形象，對改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不僅在于著(zhù)裝規范、紀律嚴明，更在于司法公正。維護司法廉潔應從根本入手，小修小補成效不大。

　　——促進(jìn)司法裁判的統一。，最高人民法院首次發(fā)布知識產(chǎn)權案件年度報告，匯集了上年度審結的23件典型案件的判理摘要。這些案例在事實(shí)認定、法律適用等方面具有一定的示范功能。該舉措可視為法院探索案例指導制的一部分。成都孫偉銘醉駕案定為以危險方法危害公共安全罪的判例，各地法院紛紛參照，最高人民法院就此案相關(guān)問(wèn)題征求各方意見(jiàn)、形成共識并召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì )詳解個(gè)案判決的做法，可視為指導性案例形成和發(fā)布機制的一種探索。此外，廣東省高級人民法院率先探索建立省級案例指導制度，形成全省聯(lián)動(dòng)、層次分明的案例指導體系。

　　“二五綱要”明確提出建立和完善案例指導制度，但該任務(wù)尚未完成。中國建立案例指導制符合兩大法系的融合趨勢，具備司法的案例傳統、法院的實(shí)踐經(jīng)驗等有利基礎，但也面臨操作性和體制性困難，如存在可能沖擊立法權的擔憂(yōu)。實(shí)際上，案例指導制旨在彌補成文法的不足，確立統一的司法標準，降低地方差異對司法的不當影響并規范法官的自由裁量權，只是立法陰影下適度的能動(dòng)司法，只要法律適用堅持成文法優(yōu)先、指導性案例為補充，就不會(huì )導致司法權沖擊立法權。指導性案例的效力是關(guān)鍵問(wèn)題，當前應賦予其事實(shí)上的拘束力，而不作為正式的法律淵源。制度建設應堅持“兩步走”：當下的直接目標是化解較為嚴重的“同案不同判”現象，并重視案例指導制運行條件的培育，如完善判決公開(kāi)制度、建立判例匯編和發(fā)布平臺等;長(cháng)遠而言應全方位、多層次挖掘其功能，實(shí)現司法靈活性與立法嚴謹性的結合，促進(jìn)司法統一。

　　(四)建立健全多元化糾紛解決機制

　　轉型時(shí)期的沖突頻繁發(fā)生，并日益呈現多樣化、復雜化、擴大化、激烈化等特征，通過(guò)適當途徑及時(shí)有效化解糾紛成為國家和社會(huì )的重大任務(wù)。從20世紀末開(kāi)始，特別是“構建社會(huì )主義和諧社會(huì )”提出以來(lái)，多元化糾紛解決機制日益受到重視。，中央政法委與全國人大法工委牽頭，最高人民法院、國務(wù)院法制辦、司法部等共同參與的多元化糾紛解決機制改革項目啟動(dòng)。，最高人民法院將其作為年度重點(diǎn)改革項目，倡導各級法院積極探索。，“三五綱要”將其列為“健全司法為民工作機制”的重要內容，力求打造“黨委領(lǐng)導、政府支持、多方參與、司法推動(dòng)”的多元化糾紛解決機制，并將調解作為重中之重，提出“調解優(yōu)先、調判結合”的司法政策，出臺《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見(jiàn)》，積極推進(jìn)多元化糾紛解決機制的實(shí)踐探索。

　　——“調解優(yōu)先、調判結合”。1980年代初到90年代中后期，伴隨法治的成長(cháng)，調解為法治中心的觀(guān)念所抑制而受到輕視，效用明顯下降。21世紀初，由于法院案件壓力增大、“建設和諧社會(huì )”目標的提出等原因，調解的功能重獲重視。-，最高人民法院相繼頒布《關(guān)于審理涉及人民調解協(xié)議的民事案件的若干規定》、《關(guān)于人民法院民事調解工作若干問(wèn)題的規定》，司法部頒行《人民調解工作若干規定》，提出“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”十六字方針。，《最高人民法院工作報告》提出“調解優(yōu)先，調判結合”，7月全國法院調解工作經(jīng)驗交流會(huì )予以重申。

　　調解在多元化糾紛解決機制中占據核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有關(guān)調解的司法政策有過(guò)度重視之嫌，可能導致權利打折、規則缺失和司法權威的削弱。實(shí)踐中，部分法院為迎合上級、追求“政績(jì)”，進(jìn)一步放大了“調解優(yōu)先”的負面效應：調解被簡(jiǎn)單地與“和諧”、“為民”相等同;調解率成為法院、庭室、法官個(gè)人績(jì)效考核的重要指標;不少法院過(guò)于強調立案調解、庭前調解，倡導建立多次、多輪、多級的調解機制;重復調解、久調不決等情形增多;少數法院甚至宣稱(chēng)創(chuàng )造了“零判決”等。這導致部分學(xué)者甚至司法人員產(chǎn)生司法改革正在倒退的擔憂(yōu)，法院畢竟不是“調解院”。有必要區分法院內外的調解，法院外調解無(wú)論如何強調都不過(guò)分，法院調解則應適度，“能調則調，當判則判”。“調解優(yōu)先”的司法政策和調解率的硬性要求值得反思。

　　——促進(jìn)訴訟與非訴訟機制的銜接�！蛾P(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見(jiàn)》完善了訴訟與仲裁、行政調處、調解等非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，賦予行政機關(guān)、商事和行業(yè)調解組織的調解協(xié)議以合同效力，明確了法院確認和執行調解協(xié)議的程序，規定勞動(dòng)爭議調解協(xié)議亦可申請司法確認。該意見(jiàn)是法院推動(dòng)多元化糾紛解決機制建設的重大階段性成果，其實(shí)質(zhì)是法院對“大調解”張開(kāi)懷抱，通過(guò)構建訴訟與非訴訟銜接機制，發(fā)揮審判權的引導和規范作用，力圖充分調動(dòng)社會(huì )資源化解糾紛，緩解法院的案件壓力。但健全多元化糾紛解決機制、促進(jìn)其相互銜接的主導職責在于地方黨政，法院只是其中一環(huán)，其主要職責是審判，更強調為社會(huì )確立規則。賦予調解協(xié)議以合同效力有助于提升調解的地位，但效力有限且長(cháng)期存在爭議。長(cháng)遠而言，可考慮有條件地賦予人民調解等調解協(xié)議直接的法律效力，但這須以保證調解質(zhì)量為前提。目前可考慮增加調解前置的案件類(lèi)型，或對部分經(jīng)過(guò)調解的案件實(shí)行一審終審。同時(shí)注意，法院在訴訟與非訴訟機制的銜接中不僅應對非訴訟糾紛解決機制給予指導和支持，也應履行相應的法律監督職責。

　　——探索設立社區法官。，在司法為民的主旋律下，一些地方法院積極探索設立社區法官。不同于個(gè)別地方將在職法官派駐社區的做法，上海市楊浦區人民法院聘用一批具有較深法律專(zhuān)業(yè)背景、較強責任心和協(xié)調能力的退休法官并將其派駐各社區街鎮，與人民調解組織相銜接，主要從事調解、預立案和訴訟指導工作。作為司法機關(guān)與社區居民之間的橋梁，這些退休法官被親切稱(chēng)為“社區法官”。此舉在推進(jìn)訴調對接、延伸司法功能、化解矛盾糾紛、緩解司法壓力、節約司法資源等方面取得一定成效。盡管這一地方性改革并未引起較大反響，但社區法官的理念卻是革命性的，其出現及發(fā)展動(dòng)向值得關(guān)注。

　　社區法官的設立在理論上提出司法權的社會(huì )化問(wèn)題，在實(shí)踐中暗示了司法制度改進(jìn)的一大方向——大力發(fā)展司法 adr(代替性糾紛解決機制)，這也是建立健全多元化糾紛解決機制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、靈活等合理因素，或直接設立司法adr，使司法救濟機制更具彈性和可接近性。各種形式的司法adr皆可探索，如強制性訴前調解，法院調解的社會(huì )化，民間調解機構、退休法官等主持或參與法院調解，借鑒英國民事訴訟中的訴前議定書(shū)制度建立訴前和解制度，借鑒美國的早期中立評價(jià)聘請專(zhuān)業(yè)人士對訴訟風(fēng)險進(jìn)行評估，法院設立糾紛解決咨詢(xún)機構，法院附設的仲裁，甚至私人法官。私人法官是糾紛當事人共同聘請的糾紛解決人，一般由退休法官擔任，由法院指定或當事人從名單中挑選。法院附設的私人法官，其裁決即具有法定拘束力，當事人可上訴，亦可約定一裁終局，生效裁決可申請強制執行。期待更多法院在司法adr領(lǐng)域進(jìn)行積極探索，特別是嘗試設立私人法官，這可能有助于回應轉型時(shí)期巨大的司法需求，打破國家對司法權的壟斷，與職業(yè)法官形成競爭進(jìn)而促進(jìn)司法公正，并有利于探索建立符合中國國情的新型社區治理模式。

　　(五)大力推進(jìn)司法公開(kāi)

　　司法公開(kāi)是憲政的基本要求，也是司法改革的亮點(diǎn)之一。3月全國法院被執行人信息查詢(xún)平臺開(kāi)通，9月全國首家案件庭審直播的“北京法院直播網(wǎng)”開(kāi)通，年底《關(guān)于司法公開(kāi)的六項規定》和《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監督的若干規定》出臺。各地法院努力探索，目前有11家高級法院、97家中級法院、472家基層法院建立裁判文書(shū)上網(wǎng)制度，裁判文書(shū)上網(wǎng)20余萬(wàn)件;河南三級法院183個(gè)新聞與政務(wù)網(wǎng)站全部開(kāi)通，三級法院全部實(shí)現裁判文書(shū)上網(wǎng);成都高新區法院構建 “開(kāi)放式6+1”審判公開(kāi)模式等。作為一種防止司法不公、濫權和懈怠的約束機制，使司法人員免受不當指責的保護機制以及促進(jìn)司法行為規范的激勵機制，司法公開(kāi)有助于落實(shí)司法監督、限制司法濫權、保障司法廉潔、體現司法民主、貫徹司法為民、提升司法公信、建設司法權威、確保司法公正，從而實(shí)現公開(kāi)促公正、公正樹(shù)公信、公信建權威的良性循環(huán)。

　　——強化司法公開(kāi)�！蛾P(guān)于司法公開(kāi)的六項規定》明確要求立案、庭審、執行、聽(tīng)證、文書(shū)、審務(wù)必須依法、及時(shí)和全面公開(kāi)，并試圖建立過(guò)問(wèn)案件登記、說(shuō)情干擾警示、監督情況通報等制度�？傮w而言，該規定擴大了司法公開(kāi)范圍，拓寬了司法公開(kāi)渠道，有利于統一各地法院的公開(kāi)舉措，保障民眾對審判、執行等法院工作的知情權、參與權、表達權和監督權，規范司法行為，保障司法公正。但“過(guò)問(wèn)公開(kāi)”等制度只是當下審判獨立遭遇太多干預的無(wú)奈舉措，作為極具中國特色的做法，實(shí)踐中也曾成為維護審判獨立的策略和壓力轉移機制，但納入正式制度后其效果必然有限，它們無(wú)法抵擋對司法的體制性干預，最多只會(huì )使“過(guò)問(wèn)”、“說(shuō)情”等采取更隱秘的方式。審判公開(kāi)是1980年代末以來(lái)中國司法改革的切入點(diǎn)，也一直是司法改革的重要內容。隨著(zhù)傳媒的迅猛發(fā)展，諸如蕪湖中院“關(guān)門(mén)審判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民眾對司法透明的要求日益強烈，完善司法公開(kāi)制度成為回應社會(huì )需求的重要方面。的司法公開(kāi)改革措施，從庭審公開(kāi)擴展到全方位的司法公開(kāi)，從過(guò)程公開(kāi)為主到過(guò)程與結果公開(kāi)相結合，從權力實(shí)施轉向作為訴訟權利和民主權利保障的司法公開(kāi)。但這項規定能否全面落實(shí)并取得良好效果，仍有待觀(guān)察。

　　在大力強化司法公開(kāi)的前提下，也應注意：第一，司法公開(kāi)本身并非目的，而是實(shí)現司法公正、提升司法公信的手段。司法不應為公開(kāi)而公開(kāi)，公開(kāi)的內容和程度應考慮司法規律、民眾需求、當事人訴權及私隱保護、影響法院形象及公信的因素等。第二，不應對司法公開(kāi)的功能期待過(guò)高。司法公開(kāi)強調過(guò)程與結果的公開(kāi)，但司法運作還存在一套非正式規則，若不解決這一問(wèn)題，司法無(wú)論多么公開(kāi)透明，也很難提升司法公信。第三，司法公開(kāi)與司法公信互相促進(jìn)，除強調各種司法公開(kāi)的技術(shù)性規則外，特別要從當下司法公信和權威失落的根本原因入手解決問(wèn)題。司法公開(kāi)不僅是對民眾司法需求的滿(mǎn)足，也是培育民眾法治意識和司法公信的重要途徑。第四，保障當事人和民眾對司法公開(kāi)“技術(shù)”的接近。第五，盡管改革措施較為先進(jìn)，但仍不夠具體明確，實(shí)踐中還需進(jìn)一步探索，而且關(guān)鍵在于貫徹落實(shí)。

　　——協(xié)調司法與媒體的關(guān)系�！蛾P(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監督的若干規定》規范了媒體旁聽(tīng)和采訪(fǎng)報道制度，明確了法院新聞宣傳的統一管理部門(mén)和對外口徑，建立了法院與媒體及其主管部門(mén)固定的溝通聯(lián)絡(luò )機制，強調法院為媒體采訪(fǎng)提供便利，也規定了媒體的責任。法院應重視媒體的作用，不限制采訪(fǎng)并積極提供必要協(xié)助，但無(wú)需過(guò)于遷就媒體，審判場(chǎng)所座席不足應優(yōu)先保證媒體的需要但不必設立媒體席;媒體應遵守相關(guān)紀律和職業(yè)道德，真實(shí)客觀(guān)地報道案件，違法應承擔相應責任。該規定遠不能達到目標，而只是促進(jìn)司法與媒體良性互動(dòng)的一項努力，在某種意義上還顯露出法院面對媒體一定程度的“自衛”姿態(tài)，特別是第九條有關(guān)媒體責任的規定引發(fā)了限制媒體報道的擔憂(yōu)，甚至有超越法院職權范圍之嫌。如何促進(jìn)兩者的良性互動(dòng)，既杜絕媒體審判又保證新聞自由，仍需在不斷發(fā)現和解決問(wèn)題的過(guò)程中逐漸磨合。此外，3.84億網(wǎng)民匯成的網(wǎng)絡(luò )輿情對司法的影響越來(lái)越大，既保持司法中立又考慮網(wǎng)絡(luò )輿情成為司法機關(guān)必須面對的難題。該規定未考慮網(wǎng)絡(luò )輿情是一個(gè)重大缺陷。而無(wú)論面對媒體監督還是網(wǎng)絡(luò )輿情，確保司法公正、加強司法公開(kāi)、及時(shí)溝通回應皆是法院實(shí)現與媒體、網(wǎng)絡(luò )良性互動(dòng)的主要途徑。

　　(六)司法為民

　　近年來(lái)司法機關(guān)傾力打造司法為民形象， “三五綱要”將“健全司法為民工作機制”列為今后五年內司法改革的重點(diǎn)，司法為民成為司法改革的主旋律。推進(jìn)司法公開(kāi)、健全多元化糾紛解決機制等都被列為司法為民的重要內容，鑒于相關(guān)改革自成體系，報告單獨討論。此處重點(diǎn)評述法院的司法便民、司法與民意的溝通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強司法便民工作的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于進(jìn)一步加強民意溝通工作的意見(jiàn)》，積極探索涉訴信訪(fǎng)處理機制，全國法院廣泛深入開(kāi)展“人民法官為人民” 活動(dòng)，“為大局服務(wù)、為人民司法”成為法院工作主題，司法救助制度、行政訴訟立案保障等工作也得到發(fā)展完善。這些改革包含了服務(wù)型司法理念，有助于民眾接近司法和正義。

　　——加強司法便民。司法便民是司法為民的重要方面，是建設服務(wù)型司法、方便民眾利用司法、實(shí)現法律效果與社會(huì )效果相統一的重要途徑�！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強司法便民工作的若干意見(jiàn)》從加強訴訟服務(wù)、司法公開(kāi)、監督管理，強調依法簡(jiǎn)化程序、調查取證和促進(jìn)司法大眾化等方面著(zhù)手，要求各級法院設立專(zhuān)門(mén)的訴訟服務(wù)部門(mén)，建立非工作日立案和信訪(fǎng)接待、上門(mén)立案、遠程立案、訴訟風(fēng)險提示、繁簡(jiǎn)分流與速裁等制度，加強巡回辦案、審限監督、司法協(xié)助、司法救助等工作。這一系列措施體現了司法的人文關(guān)懷，是當前及今后一段時(shí)期司法便民工作的實(shí)施綱領(lǐng)。許多地方法院積極探索，如《江蘇法院第三個(gè)五年改革實(shí)施意見(jiàn)(-2013)》強調為當事人提供“一站式”全程訴訟服務(wù)，全省法院皆設立訴訟服務(wù)中心;上海、廣東、山東、福建、黑龍江、湖南等地進(jìn)一步整體推進(jìn)“立案信訪(fǎng)窗口”建設;貴州出臺《司法便民三十三項具體措施》;重慶法院以128個(gè)法庭為中心，建立庭、站、點(diǎn)、員四位一體，覆蓋全轄區的便民訴訟網(wǎng)絡(luò )。

　　司法便民、調解優(yōu)先等司法為民舉措，體現了人民司法的要求。在司法為民等政治性口號的激勵下，一些法院走得更遠，尤其以陜西隴縣“能動(dòng)主義八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高級人民法院張立勇院長(cháng)“放下法槌、脫下法袍”的言論為代表。上述部分做法背離了現代司法制度的要求，以損害司法的中立性和被動(dòng)性作為司法便民的代價(jià)，很可能損害司法的正當性。但司法便民若定位于促進(jìn)民眾實(shí)效性接近司法，則可融入司法改革的世界潮流，因為這不僅是中國也是世界各國數十年來(lái)司法改革的基本目標。關(guān)鍵是通過(guò)建設服務(wù)型司法，促進(jìn)以馬錫五審判方式為集中體現的人民司法與以對抗制為基本特征的現代司法制度有機結合，既吸取馬錫五審判方式中的服務(wù)理念，也堅持現代司法制度的基本規律。服務(wù)型司法是近幾十年來(lái)世界范圍內盛行的司法理念之一，強調法院是提供司法服務(wù)的專(zhuān)門(mén)機構，訴訟當事人是納稅人和司法服務(wù)的利用者�；�于該理念，法院應在不損害司法中立性、被動(dòng)性和獨立性的基礎上，采取各種便民措施，促進(jìn)民眾更快捷、更低成本、更實(shí)效性地接近司法和正義。

　　——促進(jìn)司法與民意的溝通�！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強民意溝通工作的意見(jiàn)》從12個(gè)方面加強民意溝通工作，強調拓寬和暢通民意的溝通渠道，有利于促進(jìn)民眾與法院的良性互動(dòng)，方便民眾及時(shí)了解進(jìn)而認同、信任和支持法院工作，幫助法院及時(shí)掌握民眾對法院工作的真實(shí)感受和想法，從而改進(jìn)司法工作。為落實(shí)該意見(jiàn)，最高人民法院相繼開(kāi)通民意溝通電子郵箱和法官違法違紀舉報中心網(wǎng)站、實(shí)行新聞發(fā)布會(huì )月度例會(huì )制度、下發(fā)《關(guān)于通過(guò)網(wǎng)絡(luò )途徑加強民意溝通工作的通知》、以多種形式征求各界代表意見(jiàn)、推進(jìn)網(wǎng)站建設、實(shí)行開(kāi)放日等。各級法院積極行動(dòng)，目前有855家法院開(kāi)通民意溝通電子信箱;所有高級人民法院皆在法官違法違紀舉報中心網(wǎng)站公布舉報電話(huà)和電子信箱;最高人民法院整理民意溝通郵箱開(kāi)通以來(lái)至11月22日收到的 7641封郵件，并概括為5類(lèi)31個(gè)問(wèn)題逐一回復。

　　健全良性互動(dòng)的民意溝通機制既是踐行司法為民、推進(jìn)司法民主的關(guān)鍵，也是落實(shí)司法公開(kāi)、優(yōu)化司法決策、提升司法效果的重要保障，有利于促進(jìn)司法廉潔、提升司法公信。司法與民意的溝通應注意：第一，民意的反映、整理和吸納應逐漸制度化、規范化，既拓寬民眾的表達渠道，也形成理性的民意甄別和回應機制。正義網(wǎng)等媒體建立輿情監測系統，借助軟件進(jìn)行輿情監測和分析的做法值得借鑒。第二，發(fā)現真實(shí)的民意并將其轉化為司法決策的參考因素，但須注意保持民意影響與審判獨立的平衡。第三，通過(guò)民意溝通機制釋放民眾不滿(mǎn)，合理引導民意，維護法治。例如，年初彭北京訴諸決斗事件，因法院利用各種方式澄清真相并加強宣傳，事件得以較快平息。而鄧玉嬌案，即使法院迎合民意作出輕判，仍遭遇強烈質(zhì)疑。其實(shí)，民眾并非一定要追求特定的審判結果，而是期望司法的公開(kāi)、透明和公正。草率的審判會(huì )導致司法過(guò)程缺乏正當性，而法院簡(jiǎn)單地屈從民意、不作理性回應將進(jìn)一步削弱司法權威，加劇民眾對司法的不信任。故應加強民意溝通、司法公開(kāi)、判決說(shuō)理、司法民主等制度建設，在維護司法權威和法治原則的基礎上尊重并對民意進(jìn)行理性引導。

　　——建立健全刑事被害人救助制度。該制度是司法救助制度的重要部分，落實(shí)人權保障的重要方面。當下中國處于刑事案件高發(fā)期，刑事被害人已形成一個(gè)龐大群體，他們中80%以上無(wú)法從被告人方獲得賠償，引發(fā)了較嚴重的社會(huì )問(wèn)題�！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強刑事審判工作的決定》、《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》和“三五綱要”都明確提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委會(huì )同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等八個(gè)單位制定下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展刑事被害人救助工作的若干意見(jiàn)》，規定救助工作的管理主體、程序、標準、與社會(huì )救助的關(guān)系，明確了救助實(shí)施機構、經(jīng)費來(lái)源、救助范圍、條件、標準及救助程序，各地救助資金由地方各級政府財政統籌安排并鼓勵社會(huì )捐助，公檢法可就各自所轄刑事案件向當地政法委提出被害人救助申請，由政法委統一審批。目前，全國半數以上省份制定了實(shí)施辦法。如云南出臺《涉訴特困人員救助辦法》，建立政府主導、法院推動(dòng)、民政和社保、衛生等部門(mén)相銜接的刑事被害人救助機制(及執行救助機制)，形成“救濟+低保+醫保+就業(yè)救助+住房救助”的全面救助方式;常州法院構建保障被害人訴訟參與、關(guān)注被害人物質(zhì)損失、撫慰被害人心靈創(chuàng )傷、促進(jìn)被告人主動(dòng)賠償并以司法救助基金為補充的救助機制。

　　該意見(jiàn)及各地法院的積極探索在一定程度上有利于實(shí)現有效的司法救助，撫慰、緩解被害人及其近親屬的身心創(chuàng )傷及經(jīng)濟困境，使其恢復正常生活，化解社會(huì )矛盾，維護社會(huì )穩定。建立穩定可靠的資金來(lái)源是該制度得以正常運行和穩定發(fā)展的關(guān)鍵。目前，各地被害人救助資金的來(lái)源有所不同。福州、珠海等地由財政撥款;臺州等地集聚了政府撥款、社會(huì )捐贈、基金孳息和其他資金;部分試點(diǎn)地方尚無(wú)穩定的資金來(lái)源，依靠干警、社會(huì )捐贈或者向財政、民政部門(mén)爭取單項經(jīng)費。中央與地方應積極展開(kāi)被害人救助制度的探索實(shí)踐，尤其應研究解決經(jīng)費保障問(wèn)題。地方保障只是一個(gè)方面，中央應加大投入力度，逐步建立中央主導、地方支持、社會(huì )參與的救濟基金籌措模式。目前，該制度的發(fā)展完善可與刑事和解的改革探索相結合，并考慮在充分調研的基礎上納入立法。長(cháng)遠而言，應有條件、分階段過(guò)渡到刑事被害人國家補償制度。但這一制度的完善涉及司法權配置、救助基金籌措、社會(huì )保障體制等難題，可謂任重而道遠。

　　三、檢察改革

　　是檢察院恢復重建30年后新一輪司法改革的開(kāi)局之年。檢察機關(guān)按照《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》精神，以加強權力監督制約為改革重點(diǎn)，對外強化法律監督職能，對內加強自身監督，自上而下、循序漸進(jìn)、有組織、更理性地推進(jìn)檢察體制與工作機制改革。

　　(一)檢察改革整體規劃

　　“-2012 年檢察改革規劃”明確了深化檢察改革的總體目標和五項原則，指出今后一段時(shí)期深化檢察改革的重點(diǎn)是強化法律監督和自身監督。規劃包括五方面40項深化檢察改革的任務(wù)：優(yōu)化檢察職權配置，改革和完善法律監督的范圍、程序和措施，加強訴訟監督;改革和完善檢察院接受監督制約制度，規范執法行為;完善檢察工作中貫徹落實(shí)寬嚴相濟刑事政策的制度和措施，創(chuàng )新檢察工作機制;改革和完善檢察組織體系和檢察干部管理制度，加強隊伍建設;落實(shí)政法經(jīng)費保障體制改革的總體部署。該規劃是中央司法體制改革的意見(jiàn)精神在檢察工作中的具體化，涉及檢察體制和工作機制改革的多個(gè)層面，是未來(lái)若干年檢察改革的指南，對新一輪檢察改革具有重要的規范和指導作用。截至底，最高人民檢察院已完成4項改革牽頭任務(wù)(共11個(gè)子項目)中的6個(gè)子項目，同時(shí)積極配合其他改革任務(wù)牽頭單位，推動(dòng)各項協(xié)辦改革任務(wù)進(jìn)程。檢察改革規劃所確定的各項改革也取得一定進(jìn)展。

　　(二)優(yōu)化檢察職權配置

　　——職務(wù)犯罪案件逮捕決定權上提一級。這是《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》確定的一項重大改革。9月，《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定(試行)》出臺，明確要求省級以下檢察院立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應報請上一級檢察院審查決定，并詳細規定了下級檢察院報請審查逮捕程序、上一級檢察院審查決定逮捕程序、追捕程序、發(fā)現不應逮捕的糾正程序、下級檢察院不服不捕報請重新審查程序、逮捕擔任各級人大代表的犯罪嫌疑人的報請許可程序、人民監督員監督程序、報請延長(cháng)偵查羈押期限程序及通過(guò)檢察專(zhuān)網(wǎng)報送案卷材料等。此外，最高人民檢察院即將出臺幾項偵查監督措施，涉及改革對公安機關(guān)偵查活動(dòng)的監督，變傳統的線(xiàn)性審查程序為檢察機關(guān)居中，包括公安機關(guān)和犯罪嫌疑人的三角模式，以及加強對偵查活動(dòng)中搜查、扣押、凍結等措施的監督等。

　　職務(wù)犯罪案件逮捕決定權上提一級是近年來(lái)力度最大的一項檢察改革，是優(yōu)化檢察職權配置、強化檢察內部監督、保障自偵案件質(zhì)量的重要舉措，一定程度上有利于解決同一檢察機關(guān)同時(shí)行使偵查、逮捕、起訴權而造成的權力集中、監督弱化等問(wèn)題，保障職務(wù)犯罪嫌疑人的合法權利，減少可能的地方干擾，檢察機關(guān)的偵查監督活動(dòng)也更符合司法規律。改革后，檢察機關(guān)審查逮捕的主體、報請和決定審查逮捕的程序與方式，傳統的偵查觀(guān)念和模式，上下級檢察機關(guān)之間的配合和銜接機制等都有所轉變，對偵查工作和偵查監督工作都提出了新的更高要求，但實(shí)施效果仍有待觀(guān)察，有關(guān)逮捕決定權及偵查監督權的配置、檢察機關(guān)偵查監督部門(mén)的職能甚至稱(chēng)謂、上下級檢察院均要對職務(wù)犯罪案件逮捕意見(jiàn)書(shū)進(jìn)行審查而導致辦案時(shí)間緊迫以及建立捕后跟蹤監督機制等問(wèn)題，仍值得進(jìn)一步研究。目前，可考慮以權力行使的司法化為改革方向，配合偵查監督的工作機制改革，進(jìn)一步化解該權力配置和行使不盡合理所引發(fā)的超期羈押、審前羈押率過(guò)高、“以捕代偵”等問(wèn)題。此外，該項改革要求人民監督員制度及律師介入程序作出相應調整，還應補充省市兩級檢察機關(guān)的辦案力量，逐步建立健全相應的電子檢務(wù)網(wǎng)絡(luò )和遠程視頻訊問(wèn)系統。

　　——量刑建議改革試點(diǎn)。量刑建議試點(diǎn)始于1999年北京市東城區人民檢察院試行“公訴人當庭發(fā)表量刑意見(jiàn)”;《人民檢察院量刑建議試點(diǎn)工作實(shí)施意見(jiàn)》出臺，該制度成為刑事司法改革的一項重要內容;最高人民檢察院根據《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，將“推行量刑建議制度，會(huì )同有關(guān)部門(mén)推動(dòng)將量刑納入法庭審理程序”確定為公訴機制改革的重要項目，改革試點(diǎn)工作在北京、上海、浙江、重慶、四川、湖南、廣東、福建、江蘇等地更為廣泛和深入地展開(kāi)。相關(guān)規范性文件有望在不久的將來(lái)出臺。量刑建議是檢察機關(guān)提出的具體訴訟請求，量刑建議權是一種司法請求權，是公訴權的重要權能。在大多數國家和地區，檢察機關(guān)都擁有量刑建議權。我國的量刑建議改革實(shí)質(zhì)是公訴權回歸完整的體現，有利于從機制上規范和制約法院的自由裁量權，保障量刑公正，減少“同案不同判”，同時(shí)提高訴訟效率，節省司法資源。但實(shí)踐中，量刑建議試點(diǎn)對習慣“只求罪，不問(wèn)刑”的公訴人員提出了挑戰，而如何解釋和處理法院判決與量刑建議不一的情形，消除當事人和民眾的誤解與質(zhì)疑，亦需進(jìn)一步研究。此外，作為一項探索性改革，各地量刑建議試點(diǎn)的操作模式、建議標準不一，實(shí)際效果也有較大區別。目前，量刑建議試點(diǎn)仍處于初期，應逐步確定合理的實(shí)體量刑基準，細化量刑規則，通過(guò)提升檢察官素質(zhì)、加強對量刑建議的內部和外部制約，保障建議的全面、客觀(guān)、公正和準確，并注意與法院量刑改革相銜接�！缎淌略V訟法》的再修改應科學(xué)構建量刑建議制度，使其與刑事被告人、辯護人的量刑請求和辯護意見(jiàn)一起，形成對量刑裁決權的合理制約。

　　——加強訴訟監督。在深入貫徹《關(guān)于在公訴工作中全面加強訴訟監督的意見(jiàn)》的基礎上，檢察機關(guān)對應立案而不立案、已立案偵查但未移送審查起訴的案件、法院獨任審理的案件、刑事自訴案件、二審書(shū)面審理后改變一審判決的案件以及法院自行決定再審的案件等處于監督盲區的案件加大監督力度，著(zhù)力監督糾正有罪不究、以罰代刑、量刑畸輕畸重、違法立案、刑訊逼供等突出問(wèn)題，切實(shí)防止放縱犯罪和冤枉無(wú)辜。2月，最高人民檢察院檢察委員會(huì )審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步加強對訴訟活動(dòng)法律監督工作的意見(jiàn)》(初印發(fā))，要求各級檢察院進(jìn)一步加強對訴訟活動(dòng)的法律監督工作，重點(diǎn)是加強對刑事立案、偵查活動(dòng)、刑事審判、刑罰執行和監管活動(dòng)、民事和行政訴訟的監督，并對完善監督機制、強化監督措施提出了具體要求，包括完善檢察長(cháng)列席審委會(huì )制度，明確、規范檢察機關(guān)調閱審判卷宗材料、調查違法行為的程序，加大依法查辦執法不嚴、司法不公、違法辦案背后的職務(wù)犯罪力度等。 7月，最高人民檢察院《關(guān)于完善抗訴工作和職務(wù)犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》出臺，明確抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作由檢察機關(guān)不同業(yè)務(wù)部門(mén)負責承辦，力圖規范檢察機關(guān)內設各部門(mén)的權力行使，強化檢察機關(guān)抗訴工作的內部監督。湖北、黑龍江、上海等地人大也先后制定《關(guān)于加強檢察機關(guān)法律監督工作的決定》，積極支持檢察院依法履行法律監督職責。北京市石景山區還探索實(shí)施訴訟監督報告制度，將發(fā)往被監督單位的訴訟監督法律文書(shū)連同被監督單位回函向同級黨委和人大常委會(huì )報告備案。這一制度極具中國特色，但不符合檢察制度的內在規律。

　　訴訟監督是檢察工作的重要內容。近年來(lái)訴訟監督機制不斷改革完善，但仍存在監督措施缺失、力度不夠、效果甚微等問(wèn)題。在司法公正缺乏足夠保障的轉型期，應完善監督措施，強化監督力度。但應當區分對偵查活動(dòng)和對審判活動(dòng)的監督，前者須大力加強，后者則應控制在適當的程度，調整和完善監督程序，減少檢察機關(guān)身份與職能的沖突，防止訴訟監督對審判獨立可能造成的不利影響。長(cháng)遠而言，應考慮監督權的優(yōu)化配置問(wèn)題，從根本上化解檢察機關(guān)在訴訟監督中的角色尷尬。

　　——促進(jìn)檢察建議工作。依法明確、規范檢察機關(guān)提出檢察建議的程序是中央司法體制改革意見(jiàn)中一項重要內容。由于缺乏明確規定，檢察建議的提出長(cháng)期以來(lái)大量存在不規范和隨意現象。，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》，界定了檢察建議的性質(zhì)和適用范圍，明確了提出檢察建議的原則、適用范圍、制發(fā)主體、內容要求、發(fā)送對象、審批程序、督促落實(shí)、歸口管理與統計等內容。該規定是今后檢察建議工作的指導性文件，某種意義上有利于檢察機關(guān)通過(guò)非訴訟措施服務(wù)大局，參與社會(huì )治安綜合治理，宣傳法制，促進(jìn)社會(huì )管理，預防和減少違法犯罪，增強辦案效果，促進(jìn)法律正確實(shí)施。

　　檢察建議可能針對法院，也可能針對其他單位。后者體現了檢察機關(guān)的司法外職能;前者是一種非對抗性的訴訟監督，有助于在保持法檢良好關(guān)系的前提下發(fā)揮更好的監督效果，在短期內可進(jìn)一步完善和適用，但中長(cháng)期而言可考慮廢除�？傮w而言，檢察院和法院的司法建議是極具中國特色的制度，主要體現了司法機關(guān)的司法外職能。它表明司法機關(guān)的職責并非單純定位于司法，而是作為國家治理系統的一部分，主動(dòng)或被動(dòng)扮演社會(huì )角色和政治角色，發(fā)揮社會(huì )職能和政治職能，實(shí)現法律效果、社會(huì )效果與政治效果的統一。司法建議制度雖小，卻顯示了當下中國司法制度的關(guān)鍵信息，即以職權主義、能動(dòng)司法、“為大局服務(wù)”、強調司法的社會(huì )效果和司法外職能為特征的建議型司法。司法機關(guān)是否應承擔司法外職能，承擔何種職能，如何承擔，值得深入探討。但長(cháng)遠而言，司法應當回歸司法本身的職能。

　　此外，深化檢察委員會(huì )制度改革也是檢察職權優(yōu)化配置的重要內容。最高人民檢察院制定了《人民檢察院檢察委員會(huì )議事和工作規則》，對于切實(shí)提高檢察委員會(huì )的議事能力和決策水平，促進(jìn)檢察委員會(huì )民主決策、科學(xué)決策、依法決策，保證依法正確行使檢察權，推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展具有一定意義。但這并非終點(diǎn)，檢察委員會(huì )制度仍需進(jìn)行較大改革。檢察機關(guān)還健全規范了檢察機關(guān)審查逮捕訊問(wèn)犯罪嫌疑人制度，制定《人民檢察院辦理審查逮捕案件訊問(wèn)犯罪嫌疑人的規定(試行)》并報中央政法委審批。該規定實(shí)施后將有利于檢察機關(guān)全面了解案情，正確掌握逮捕標準，及時(shí)發(fā)現偵查中的違法行為，維護犯罪嫌疑人的合法權益。為充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監督職能，促進(jìn)依法行政，最高人民檢察院作出《關(guān)于行政執法與刑事司法銜接工作情況及落實(shí)相關(guān)司法改革任務(wù)的建議》，協(xié)助國務(wù)院法制辦推進(jìn)行政執法與刑事司法的銜接改革，推動(dòng)建立“網(wǎng)上銜接，信息共享”機制，督促行政執法機關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪案件。

　　(三)強化完善民主監督

　　加強對檢察院自身執法活動(dòng)的監督制約是今后一段時(shí)期深化檢察改革的重點(diǎn)之一，具體涉及人大、政協(xié)、特約檢察員、人民監督員等民主監督制度的強化和完善。為此，最高人民檢察院制定發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好向全國人大常委會(huì )的專(zhuān)項工作報告有關(guān)工作的意見(jiàn)》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無(wú)黨派人士聯(lián)絡(luò )工作辦法》等文件，檢察機關(guān)接受各界民主監督的工作進(jìn)一步制度化、規范化。近年來(lái)，這一領(lǐng)域的重點(diǎn)是深化人民監督員制度改革。該制度已寫(xiě)入《中國人權事業(yè)的進(jìn)展》、《中國的民主政治建設》、《中國的法治建設》白皮書(shū)及《國家人權行動(dòng)計劃(-2012年)》。2月，最高人民檢察院人民監督員制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導小組在專(zhuān)題調研基礎上，形成深化人民監督員制度改革的實(shí)施意見(jiàn)并報中央政法委。人民監督員制度試點(diǎn)有可能結束，全國檢察機關(guān)將全面推行人民監督員制度。一些地方繼續推進(jìn)人民監督員制度改革。如四川廣安在檢校合作的基礎上推出以強化制度外部性為目標的人民監督員制度“廣安模式”，就人民監督員的選任管理、監督范圍、程序、效力形成了系統的制度經(jīng)驗并穩步推廣;湖南株洲由市政法委牽頭，市人大、政協(xié)、總工會(huì )、婦聯(lián)等單位負責人參與組成工作委員會(huì )，負責人民監督員的選任和管理。這項改革一定程度上有利于監督檢察權的行使，維護犯罪嫌疑人合法權益，促進(jìn)民眾對司法的參與。

　　自試點(diǎn)至今，人民監督員制度已從局部試點(diǎn)實(shí)現全國推廣。全國現有 3137個(gè)檢察院開(kāi)展試點(diǎn)，選任人民監督員2.1萬(wàn)多名，監督“三類(lèi)案件”和不依法辦案情形2.8萬(wàn)多件。但從試點(diǎn)情況來(lái)看，這項制度發(fā)展較為緩慢，與政治上所宣揚的高度和重要性有較大差距：第一，盡管廣安等地早在就開(kāi)始體制外試點(diǎn)，但絕大多數地區仍由檢察機關(guān)選任人民監督員，“自己請人監督自己”;第二，監督范圍限于“三類(lèi)案件”、“五種情形”，但內部監督的加強使“三類(lèi)案件”大幅減少，“五種情形”的監督又難以進(jìn)行，監督范圍須從必要性和可行性出發(fā)進(jìn)行調整;第三，監督程序的外部性、獨立性、公正性難以保證;第四，監督效力不足，而效力卻是制度發(fā)展的關(guān)鍵。檢察機關(guān)擔心強化監督效力會(huì )影響檢察權的獨立行使，其實(shí)監督范圍有限，監督后持反對意見(jiàn)的更有限，在經(jīng)過(guò)一定的溝通程序后，人民監督員仍對檢察機關(guān)的處理持反對意見(jiàn)的，應予采納。這不會(huì )沖擊檢察權的獨立行使而恰恰是司法民主的真實(shí)體現。人民陪審員可行使關(guān)乎案件最終處理的審判權，人民監督員為何不可以在有限范圍、有限程序內作出有約束力的決定?當然，監督效力可逐步提升，內容上從強調程序剛性逐步走向實(shí)體剛性，策略上從目前由檢察長(cháng)決定改為檢察機關(guān)應當尊重、最后發(fā)展為應當采納監督意見(jiàn)。目前，不少地方的人民監督員制度試點(diǎn)處于停滯狀態(tài)，如何突破目前制度的發(fā)展瓶頸，急需有關(guān)部門(mén)認真研究并指明方向。

　　(四)加強檢察隊伍建設和基層建設

　　，加強檢察隊伍建設主要體現在強化檢察教育培訓、規范化建設和檢察官職業(yè)道德修養三方面�！�-2012年大規模推進(jìn)檢察教育培訓工作的實(shí)施意見(jiàn)》提出加強檢察教育培訓工作的總體思路、基本目標、基本原則和工作要求，強調提升法律監督能力，向西部和基層檢察院傾斜，培訓趨于規�；�、規范化，將對未來(lái)的檢察工作產(chǎn)生一定影響。但該意見(jiàn)只是以往教育培訓工作的延續和強化�！度嗣駲z察院規范化管理體系指導性標準》、《檢察業(yè)務(wù)工作操作標準(范本)》的制定以及在全國 56個(gè)基層檢察院展開(kāi)的規范化試點(diǎn)，一定程度上有助于檢察機關(guān)提升管理水平，推動(dòng)規范化建設�！稒z察官職業(yè)道德基本準則(試行)》以“忠誠、公正、清廉、文明”為核心，要求檢察官初任、晉升時(shí)宣誓并踐行誓言，自覺(jué)遵守回避制度、妥善處理個(gè)人事務(wù)、不牟取不正當利益并注意職業(yè)形象和言談舉止。該準則是對既有《檢察官職業(yè)道德規范》的完善，有利于促進(jìn)檢察官的自律，改進(jìn)檢察官的執法理念、作風(fēng)和禮儀，培育其職業(yè)共同體意識。但道德規范是柔性約束，健全檢察官懲戒制度、完善檢察工作的內外監督、落實(shí)責任追究在目前更為重要。

　　《-2012年基層人民檢察院建設規劃》要求各級檢察機關(guān)積極推進(jìn)基層檢察院執法規范化、隊伍專(zhuān)業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現代化的“四化”建設，就主要任務(wù)作出加強思想政治、檢察業(yè)務(wù)、領(lǐng)導班子、檢察隊伍、檢務(wù)保障建設五方面的指引�；鶎訖z察院是檢察工作的基礎，關(guān)乎檢察事業(yè)的整體發(fā)展。檢察改革把基層建設放在戰略位置，抓住了重點(diǎn)。但該規劃的出臺只是第一步，其落實(shí)情況有待觀(guān)察，并在相當程度上取決于政法經(jīng)費保障體制的進(jìn)展，而且須結合實(shí)際出臺若干具體實(shí)施意見(jiàn)和配套措施。

　　此外，檢察機關(guān)還大力推進(jìn)司法便民。年初，最高人民檢察院修訂《人民檢察院舉報工作規定》并發(fā)布《關(guān)于開(kāi)通12309全國檢察機關(guān)統一舉報電話(huà)的通知》，正式開(kāi)通全國檢察機關(guān)統一舉報電話(huà)，健全舉報、控告、投訴、申訴的辦理、督察和反饋機制，為群眾舉報或咨詢(xún)提供便利。但受制于有限的技術(shù)條件，許多檢察機關(guān)仍未完成統一舉報電話(huà)平臺的建設。而對舉報的回復、處理、適時(shí)通報查處情況及對舉報人的保護等民眾更關(guān)心的問(wèn)題，仍需建立健全相關(guān)制度。檢察機關(guān)還大力落實(shí)寬嚴相濟刑事政策，積極探索刑事和解制度，推進(jìn)少年司法改革，相關(guān)舉措和評述參見(jiàn)法院改革部分。

　　四、司法行政領(lǐng)域的改革

　　——全面試行社區矯正工作。社區矯正是刑事執行體制和刑罰執行方式的革新，也是社會(huì )治安綜合治理工程的重要方面。自試點(diǎn)以來(lái)，我國累計接收社區服刑人員37.8萬(wàn)，解除矯正18.5萬(wàn)，并探索形成強調政府主導的北京模式和偏重社會(huì )力量參與的上海模式等地方經(jīng)驗。10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合召開(kāi)全國社區矯正工作會(huì )議，總結試點(diǎn)經(jīng)驗，部署在全國試行社區矯正工作，聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國試行社區矯正工作的意見(jiàn)》。

　　該意見(jiàn)對協(xié)調社區矯正試行工作、健全制度與機構、緩和立法缺位的尷尬有所助益，有利于推進(jìn)我國非監禁刑罰執行制度，落實(shí)寬嚴相濟的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主義傳統根深蒂固，社區發(fā)展極不成熟，民間組織發(fā)育不良，參與社區矯正的民間團體和志愿者不多，民眾對社區矯正的認可度和積極性不高等原因，我國社區矯正總體發(fā)展水平較低，在部分試行地區甚至形同虛設。社區矯正工作是一項系統工程，涉及審判、刑罰執行、社區管理、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì )保障和群眾工作等方方面面。應加大探索力度，深入研究社區矯正的裁決、監督與執行，逐步解決其當前面臨的國家立法、經(jīng)費來(lái)源、隊伍建設和制度完善四大問(wèn)題。應學(xué)習國外先進(jìn)經(jīng)驗，如澳大利亞的個(gè)性矯正模式、荷蘭未成年人矯正的會(huì )商模式、美國成熟社區中的自治模式等，并立足中國實(shí)際，就社區矯正工作的主導機構、社區矯正力量及社會(huì )輔助力量的建設、社區矯正工作的有效開(kāi)展、與原有刑罰體系合理銜接、各種配套制度等方面進(jìn)一步積累經(jīng)驗。目前，可構建由司法行政機關(guān)主導、社會(huì )團體積極參與的一體化社區矯正工作體系，兼顧對犯罪人的教育改造和幫助服務(wù)。司法行政機關(guān)實(shí)施社區刑罰執行權，對罪犯實(shí)施必要的監管。社會(huì )團體通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)等方式實(shí)現對罪犯的技能培訓和教育幫扶。長(cháng)遠而言，應在制度逐漸完善的基礎上制定《社區矯正法》。

　　——監所體制改革取得一定進(jìn)展。早在初，國務(wù)院就批轉司法部關(guān)于監獄體制改革試點(diǎn)工作指導意見(jiàn)，提出“全額保障、監企分開(kāi)、收支分開(kāi)、規范運行”的改革目標，并在上海、湖南等14個(gè)省份試點(diǎn)，但成效不明顯。，隨著(zhù)政法經(jīng)費保障體制的改革，第一次在全國范圍內基本實(shí)現監獄經(jīng)費按標準財政全額保障。開(kāi)始實(shí)行改革的17個(gè)非試點(diǎn)省份和新疆生產(chǎn)建設兵團中，14個(gè)省份組建了監獄企業(yè)集團公司， “監企合一”體制部分瓦解。各地基本實(shí)現監獄執法經(jīng)費支出與監獄企業(yè)生產(chǎn)收入分開(kāi)運行，監社分離也穩步推進(jìn)。

　　鑒于云南“躲貓貓”事件暴露監所體制的諸多問(wèn)題，如監所管理制度混亂、人權保障不足、管理人員瀆職甚至縱容培養牢頭獄霸、以權謀私、監管執法不公開(kāi)、監督流于形式、問(wèn)責制度缺失等，最高人民檢察院、公安部對全國看守所展開(kāi)為期5個(gè)月的監管執法專(zhuān)項檢查;中央社會(huì )治安綜合治理委員會(huì )辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合公布《關(guān)于加強和規范監外執行工作的意見(jiàn)》;公安部監所管理局出臺《看守所防范和打擊“牢頭獄霸”十條規定》，建立收押告知、被監管人員受虐報警和監室巡視監控等制度;最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好看守所與駐所檢察室監控聯(lián)網(wǎng)建設工作的通知》，看守所監控系統與駐所檢察室監控設備將聯(lián)網(wǎng)，以實(shí)現檢察機關(guān)對看守所執法活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監督。但這些舉措力度不大且限于局部，監所問(wèn)題仍迫切需要通過(guò)監所體制和工作機制改革予以解決。除全面推動(dòng)監企分開(kāi)、收支分開(kāi)等改革措施外，還應根據《國家人權行動(dòng)計劃(-)》的要求切實(shí)保護“被羈押者的權利”，完善監管執法公開(kāi)和監管事故公開(kāi)制度，健全舉報箱、舉報電話(huà)、監所領(lǐng)導接待日、執法監督員、實(shí)時(shí)檢察監督、約見(jiàn)駐監所檢察官及適當的民間監督等執法監督機制，強化問(wèn)責和懲戒機制;涉及限制人身自由的看守所制度立法權應回歸全國人大，看守所應從公安機關(guān)分離并歸屬司法行政機關(guān)，實(shí)行羈偵分離。盡管改革涉及較多方面，難以一蹴而就，但11月國務(wù)院法制辦公布的《拘留所條例(征求意見(jiàn)稿)》已提及拘留所與看守所相分離，并強調執行拘留活動(dòng)應接受檢察監督。，監所管理問(wèn)題有望通過(guò)制度完善得以部分緩解。

　　—— 大力推行法律援助十項便民措施。5月，司法部決定在全國開(kāi)展“法律援助便民服務(wù)”主題活動(dòng)，全面推行法律援助十項便民措施：努力擴大法律援助覆蓋面;建立健全法律援助便民服務(wù)窗口;拓寬申請渠道;做好接待咨詢(xún)工作;簡(jiǎn)化受理審查程序;方便群眾異地申請;建立受援人聯(lián)系告知制度;選擇有利于受援人的服務(wù)方式;提高服務(wù)質(zhì)量;主動(dòng)接受受援人和社會(huì )監督。6月，第五次全國法律援助工作會(huì )議召開(kāi)，周永康提出法律援助的“三個(gè)納入”，即各級黨政要把法律援助納入各地經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、納入黨和政府主導的維護群眾權益機制，把法律援助經(jīng)費納入同級政府財政預算。7月，《關(guān)于加強和改進(jìn)法律援助工作的意見(jiàn)》出臺。

　　自 1994年法律援助制度建立以來(lái)，該項工作取得了一定進(jìn)展，但還面臨諸多困難。法律援助經(jīng)費捉襟見(jiàn)肘，地區和層級之間不平衡的狀況并無(wú)明顯改觀(guān)，法律援助服務(wù)的覆蓋面、服務(wù)水平等遠不能滿(mǎn)足社會(huì )需求。特別是法律援助制度存在各種體制性障礙：由于經(jīng)費主要由地方財政保障，法律援助是一個(gè)“非創(chuàng )收”的弱勢部門(mén)，不能給地方帶來(lái)直接的好處，地方政府還可能不喜歡弱勢群體的“維權”，以及許多地方財力有限等原因，各級地方政府不可能增加太多經(jīng)費;即使經(jīng)費有所增加，在當前的司法行政體制下也難以完全用于法律援助業(yè)務(wù);法律援助的需求與供給缺乏有效的溝通平臺，雖然許多公益組織提供法律援助，但政府擔心其帶來(lái)麻煩而予以嚴格限制，制約了公益法律援助組織的發(fā)展，加劇了法律援助需求與供給的落差。因此，法律援助制度必須進(jìn)行體制性改革。

　　此外，司法鑒定管理體制改革有所進(jìn)展，司法部積極貫徹中央政法委《關(guān)于進(jìn)一步完善司法鑒定管理體制遴選國家級司法鑒定機構的意見(jiàn)》，完善司法鑒定機構認證機制，牽頭成立中央政法各部門(mén)共同參加的國家級司法鑒定機構遴選委員會(huì )，在全國范圍內統一組織開(kāi)展遴選工作，確定了10家國家級司法鑒定機構�！度嗣裾{解法(草案)》報送國務(wù)院審核，各地繼續推進(jìn)人民調解制度的完善，如四川廣安構建了以市縣區調解聯(lián)合會(huì )和人民調解委員會(huì )為龍頭、以專(zhuān)業(yè)和行業(yè)調解委員會(huì )為補充的市、縣、鄉、村、組五級調解網(wǎng)絡(luò )體系，力圖整合全國各地人民調解的先進(jìn)經(jīng)驗，實(shí)現多種糾紛解決機制的有效銜接，打造人民調解的“廣安模式”。

　　結語(yǔ)

　　，根據中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，法院、檢察院制定了今后五年的改革綱要，法院、檢察院、司法行政部門(mén)等司法機關(guān)在近二十年改革成果的基礎上總結反思，有條不紊地推進(jìn)改革。過(guò)去一年，司法改革在諸多方面有所進(jìn)展。政法經(jīng)費保障體制改革、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開(kāi)、促進(jìn)司法便民、鐵路公檢法系統轉制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建議改革、職務(wù)犯罪案件逮捕決定權上提一級、全面試行社區矯正工作等舉措成為改革亮點(diǎn)。盡管政法經(jīng)費保障體制改革、鐵路公檢法系統轉制等改革力度仍需加大，最終效果有待觀(guān)察，但改革方向已明確并啟動(dòng)實(shí)施，近兩年內應該可以取得較大進(jìn)展。

　　不可否認，中國的司法改革仍然任重而道遠。的大部分改革舉措需切實(shí)貫徹，并接受實(shí)踐檢驗，作進(jìn)一步的調整和完善;絕大部分改革措施只是司法工作機制的調整，甚至只是工作方法的改變，未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端;部分改革如規范涉法涉訴信訪(fǎng)、推進(jìn)司法廉政建設等只是權宜之計;某些司法理念如法院強調“調解優(yōu)先”需要糾正，對司法人民性的過(guò)度重視亦需反思;某些方面如審判委員會(huì )及案件請示制度的改革有所倒退，甚至可能強化了司法體制的固有弊端，尤其是司法的獨立性遭受了更大的損害。但憂(yōu)慮之中希望仍在：司法改革趨緩，卻依然前行;盡管有反復和不足，但邁向法治和司法現代化卻是大勢所趨。

　　自1989年民事審判方式改革推行以來(lái)，司法改革大致可分為初步展開(kāi)(1989年-1998年)和全面系統推進(jìn)(1998年-)兩階段。啟動(dòng)的新一輪司法改革，總體上屬于1998年以來(lái)的第二波司法改革之延續，其任務(wù)、目標和特征基本相近。稍有不同的是，這一輪司法改革具有鞏固深化、承上啟下的特點(diǎn)，既是對前十年司法改革成果的反思、改進(jìn)和提升，也是為未來(lái)司法改革的攻堅戰奠定基礎。從更長(cháng)遠的歷史視野來(lái)看，中國司法改革應置于晚清以來(lái)中國社會(huì )轉型及變法圖強的大背景下來(lái)思考。晚清以來(lái)的司法建設一直貫穿著(zhù)從傳統向現代轉型的司法現代化主題，因此，1989年以來(lái)的司法改革整體上構成中國司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度為主要特征的司法建設。在此過(guò)程中，三大元素——來(lái)自西方的現代司法元素(以對抗制和形式理性為特征)，源于幾千年深厚歷史的中國傳統司法元素(以行政司法合一、情理法結合及和平解決糾紛為特征)，自1920年代登上歷史舞臺的中國共產(chǎn)黨所引入的社會(huì )主義元素(以“司法為民”的馬錫五審判方式為特征)——相互沖擊、相互影響、相互交融，構成百余年來(lái)決定中國司法制度特征和走向的核心力量。中國司法改革的歷史、現實(shí)與未來(lái)正是這三大元素趨向合理配置的過(guò)程。未來(lái)中國的司法改革將以現代司法元素的擴張為主要方向，融合傳統司法和社會(huì )主義司法兩大元素的優(yōu)勢，一個(gè)具有中國特色的社會(huì )主義現代司法制度將由此形成。

　　是司法改革的攻堅年，圍繞社會(huì )矛盾化解、社會(huì )管理創(chuàng )新、公正廉潔執法三項重點(diǎn)工作，新安排了30項改革任務(wù)，有望在優(yōu)化司法職權配置上實(shí)現重點(diǎn)突破，在規范司法行為、監督制約權力、健全多元化糾紛解決機制方面取得新進(jìn)展，在規范自由裁量權、重構上下級司法機關(guān)的關(guān)系、完善民事行政訴訟簡(jiǎn)易程序、完善刑罰執行法律監督制度、加強司法職業(yè)保障、完善刑事司法與行政執法執紀的銜接機制、規范司法警察管理機制、完善政法業(yè)務(wù)裝備配備標準等方面出臺新舉措。我們期待新一年的司法改革立足國情，借鑒國外經(jīng)驗，向既符合司法發(fā)展規律又體現社會(huì )主義優(yōu)越性并傳承中華優(yōu)良傳統的社會(huì )主義現代司法制度繼續邁進(jìn)，使中國司法制度不僅適合國情和具有中國特色，也具備現代司法制度所必需的公正、效率、權威、中立、獨立等特征。我們更期待，中國未來(lái)十年的司法改革取得突破性進(jìn)展。我們相信，這是一個(gè)走向法治的新時(shí)代。司法改革的道路盡管會(huì )有阻礙和曲折，但法治理想已深入人心，邁向現代司法制度的目標不可逆轉。

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