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　　戶(hù)籍制度改革2014

　　義項指多義詞的不同概念，如李娜的義項：網(wǎng)球運動(dòng)員、歌手等;非誠勿擾的義項：馮小剛執導電影、江蘇衛視交友節目等。 查看詳細規范>>

　　1958年，中國頒布了第一部戶(hù)籍制度《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》，確立了一套嚴格的戶(hù)口管理制度。中國按照戶(hù)口身份來(lái)執行科教、衛生、醫療、就業(yè)等一系列政策。城鄉戶(hù)籍制度是在我國被普遍批評的一種具有福利身份區隔和歧視性的制度，這一制度制定并形成于我國的計劃經(jīng)濟時(shí)期，同時(shí)也被認定為是“二元經(jīng)濟結構”的最顯著(zhù)標志之一。對于戶(hù)籍制度改革的共識是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見(jiàn)大規模起步。同時(shí)它也是近年來(lái)眾多改革領(lǐng)域中，改革目標方向路徑認識最不統一，被利益綁架最深，最缺乏改革動(dòng)力的一個(gè)制度。中央政法工作會(huì )議上講，三年之內完成戶(hù)籍制度改革，其實(shí)是完全可以做到的。

　　2014年7月30日，中國戶(hù)籍制度改革方案得以面世，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》。

　　制改綜述

　　戶(hù)籍制度是一項基本的國家行政制度。傳統戶(hù)籍制度是與土地直接聯(lián)系的，以家庭為本位的人口管理方式�，F代戶(hù)籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業(yè)、教育、社會(huì )福利等方面的權益，以個(gè)人為本位的人口管理方式。當代中國的戶(hù)籍制度是計劃經(jīng)濟體制的最深印痕，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的桎梏，迫切需要進(jìn)行改革，加快形成城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展一體化新格局。

　　改革戶(hù)籍制度對適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展，全國各地正結合本地實(shí)際，加快戶(hù)籍管理制度改革步伐。

　　2013年1月7日召開(kāi)的全國政法工作電視電話(huà)會(huì )議上，戶(hù)籍制度改革被列為2013年四項重點(diǎn)工作之一。戶(hù)籍制度改革是當前備受關(guān)注的話(huà)題之一。戶(hù)口，或許是烙在每人身上的、計劃經(jīng)濟體制的最深印痕。改革戶(hù)籍制度無(wú)疑對適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展，適應國家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰略，促進(jìn)人才資源配置市場(chǎng)化，確保中國經(jīng)濟長(cháng)期保持穩定發(fā)展等都具有重大意義。當前，全國各地正結合本地實(shí)際，加快戶(hù)籍管理制度改革步伐。

　　制度弊端

　　1、削弱了經(jīng)濟要素的自由流動(dòng)，阻礙了經(jīng)濟的可持續發(fā)展，不利于形成全國統一的勞動(dòng)力及人才市場(chǎng)，“城市關(guān)門(mén)”現象出現，抑制了勞動(dòng)力、人才的自由流動(dòng)。

　　2、阻礙了城市化進(jìn)程，對農業(yè)現代化及農村人口的轉移形成體制性障礙，不利于我國農業(yè)人口城市化順利進(jìn)行。我國城市發(fā)展步伐緩慢，城市在戶(hù)口管理制度保障下通過(guò)人口控制實(shí)現社會(huì )需求，使城市自我調節控制的功能弱化，市政及城市管理難以滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。

　　3、遏制了消費市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。目前有數千萬(wàn)農村人口在城市打工，處于流動(dòng)狀態(tài)。然而，由于他們不具備城市永久居民身份，工作預期不穩定，其消費行為并沒(méi)有城市化。

　　4、加劇了城鄉割裂，阻礙了城鄉統籌，加劇了社會(huì )分化。與住房、消費(如購車(chē))、教育、社會(huì )保障等利益直接掛鉤，不同的戶(hù)籍有不同待遇，不僅人為地把本應平等的身份劃分為三六九等，而且加大了貧富差距。

　　5、不能對中國的人口流動(dòng)進(jìn)行有效的管理。中西部地區農村相當一部分人有籍無(wú)戶(hù)，農村“空殼”現象較為突出。很多住在城市郊區或者“城中村”的居民，完全不從事農業(yè)，卻仍然是農業(yè)戶(hù)口;同時(shí)也有很多來(lái)自農村的居民在城市工作，卻無(wú)法獲得非農業(yè)戶(hù)口。

　　6、戶(hù)口管理使中國公民具有不同身份。如果某人生活在非本人戶(hù)口所在地，那么他將被視為外來(lái)人口，享受不到該地的各種福利，以及充足的就學(xué)和就業(yè)機會(huì )，這也是當前戶(hù)口管理所受非議最多的方面。

　　新制內容

　　戶(hù)籍制度改革是繼20世紀80年代實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后又一次“解放”農民的革命。 戶(hù)籍制度改革的內容，是由傳統的城鄉分割的二元戶(hù)籍制度，過(guò)渡和改革為城鄉統一的一元戶(hù)籍制度，打破“農業(yè)人口”和“非農業(yè)人口”的戶(hù)口界限，使公民獲得統一的身份，充分體現公民有居住和遷移的自由權利，剝離、剔除粘附在戶(hù)籍關(guān)系上的種種社會(huì )經(jīng)濟差別功能，真正做到城鄉居民在發(fā)展機會(huì )面前地位平等。

　　改革方向

　　當前我國戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)并不在于放開(kāi)戶(hù)籍制度對人口自由流動(dòng)進(jìn)行約束等問(wèn)題上面，其著(zhù)力點(diǎn)與突破方向應放在如何打破現有的利益格局而不造成新的社會(huì )沖突與群體對立，如何革除其利益分配功能而使其回歸到僅僅作為對人口進(jìn)行登記管理的必要手段，以及如何配套教育醫療、社會(huì )保障等基本福利但不至于使地方財政捉襟見(jiàn)肘這三個(gè)方面。這三個(gè)問(wèn)題處理好了，改革過(guò)程中的一系列制度性障礙才有可能徹底瓦解。同時(shí)還必須明確，戶(hù)籍改革的最終目的不僅是還農民以遷徙的自由，給農民與城鎮居民相等的`權利，更重要的一點(diǎn)是使他們獲得自由發(fā)展的可能，賦予他們與城鎮居民競爭的能力。因此只有不斷夯實(shí)經(jīng)濟基礎、穩妥推進(jìn)城鎮化建設，縮小城鄉差距，努力提高農村勞動(dòng)力的個(gè)體素質(zhì)與能力，實(shí)現社會(huì )的全面發(fā)展與進(jìn)步，才有可能使我國戶(hù)籍制度以及由其帶來(lái)的一系列問(wèn)題得到最終解決。

　　計劃目標

　　形成于計劃體制時(shí)代的戶(hù)籍制度，已成為當前社會(huì )健全發(fā)育的重大制度障礙。在人口大量流動(dòng)的時(shí)代，這種滯后的戶(hù)籍制度導致大量人口處于“人戶(hù)分離”狀態(tài)，由此導致了嚴重的社會(huì )與政治問(wèn)題：過(guò)億農民工在沿海新興工業(yè)區打工，數以千萬(wàn)計的白領(lǐng)以外來(lái)人口的身份生活于大城市，同樣數以千萬(wàn)計的人口在異地從事工商業(yè)。這三類(lèi)人口對所在城市貢獻了大量稅收，但卻難以全部享受理應得到的公共服務(wù)和公共品。另一方面，這些外來(lái)人口也多在其常住地政府的正常管理范圍之外。城市政府之所以這樣做，主要是為了回避其對常住外來(lái)戶(hù)籍人口的福利責任。但這一做法的后果，卻是政府對公民的管理存在失靈。從國民平權與政府有效管理兩個(gè)角度看，現行戶(hù)籍制度都應廢除，轉而建立以保障國民自由遷徙權為基本原則的居民戶(hù)籍登記制度。這種制度的具體操作方案，就是“以房管人”。但，這里的房，不是指“房產(chǎn)”。如果是這樣，大多數白領(lǐng)和農民工就不可能在常住地獲得戶(hù)籍，改革就不過(guò)是有些城市為刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)而曾出臺的政策：買(mǎi)房送戶(hù)口。合乎平等原則的“以房管人”，其實(shí)就是以戶(hù)籍隨人轉為基本原則，一個(gè)人常住某地，即可獲得該地的戶(hù)籍。

　　因此，理想的戶(hù)籍制度是自動(dòng)登記制度。一個(gè)人出生在某地，就自動(dòng)登記為該地戶(hù)籍。若其離開(kāi)原有戶(hù)籍登記地，進(jìn)入另一個(gè)地方，不論是城市、鄉村，居住一定時(shí)間，并準備長(cháng)期居住下去，就應當獲得本地戶(hù)籍。當然，不論人口遷入對一個(gè)地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設置戶(hù)口登記標準，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續居住兩年或三年;有住房，不論是自有房產(chǎn)還是長(cháng)期的房屋租賃合同;或者即便沒(méi)住房，但有投親靠友情形等。自動(dòng)登記制度區別于如今戶(hù)籍制度的關(guān)鍵在于，凡是合乎這些標準者，地方政府必須自動(dòng)登記�，F有戶(hù)籍制度也設立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結果，不少合乎標準者依然不能登記為本地居民戶(hù)口。

　　有專(zhuān)家解讀“以房管人”制度時(shí)說(shuō)：“戶(hù)籍制度改革要考慮實(shí)際情況，要因地制宜，像北京這種人才飽和的城市就暫時(shí)不適合放開(kāi)。”這是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實(shí)屬于鴕鳥(niǎo)政策。即便不登記這些常住的外來(lái)人口為本地戶(hù)籍，他們仍然居住在本地，使用著(zhù)本地的公共品，比如地鐵、道路、醫院、水、電、氣等。政府確實(shí)可以回避某些公共品供應責任，但同時(shí)，政府對他們也就沒(méi)有完整的管理權，這意味著(zhù)城市的治理秩序存在缺口，最終蒙受其害的還是城市政府與戶(hù)籍人口。

　　觀(guān)點(diǎn)意見(jiàn)

　　戶(hù)籍制度改革，沒(méi)有產(chǎn)生根本性的沖擊

　　所謂“戶(hù)籍制度文化”，是長(cháng)期戶(hù)籍制度之下社會(huì )權益的不合理所形成的觀(guān)念。農村孩子生來(lái)就是農村戶(hù)口，進(jìn)了城的農村居民是“跳了龍門(mén)”;即便是大城市與小城市之間也因著(zhù)經(jīng)濟上的差距有著(zhù)身份的差異。

　　比如引起媒體廣泛關(guān)注的“講上海話(huà)有沒(méi)有文化”的爭論中，一部分人所謂“燒香趕走和尚”的論調即是這類(lèi)文化的代表。在一些人看來(lái)，城市原住民才是城市的主人，所有外來(lái)者則是客人�？腿瞬荒軗屃酥魅说娘埻�，更不能搶主人的頭銜“戶(hù)口”。如此觀(guān)點(diǎn)，凸顯了自大與自閉，而對以國際化大都市為目標的城市而言，是不利于發(fā)展的。

　　一直以來(lái)，中國許多經(jīng)濟發(fā)達的大城市被看成“改革開(kāi)放前沿”，所謂改革開(kāi)放，不僅是對外開(kāi)放，還有對內開(kāi)放。對外尋找發(fā)展通道，對內謀求合作機遇，而戶(hù)籍制度改革便是對內開(kāi)放的一種。如何調整戶(hù)籍制度下的利益格局，破除戶(hù)籍制度背后的地方保護壁壘，沖破傳統的“戶(hù)籍制度文化”，是改革開(kāi)放前沿城市的使命。

　　戶(hù)籍制度改革，不能只考慮精英

　　大家也應該認識到，戶(hù)籍制度的改革有一個(gè)大的趨勢和一個(gè)大的方向是不可以逆勢而行的，戶(hù)籍制度的改革應該是有助于人的解放和經(jīng)濟的發(fā)展，切實(shí)實(shí)現《憲法》賦予公民的權力。如果各地都自說(shuō)自話(huà)，把各地戶(hù)口當成獎勵有才能人的獎品，把戶(hù)籍改革弄成是讓少數有能力的精英得到他們想得到的城市戶(hù)口，恐怕那和在戶(hù)籍制度上實(shí)現真正平等的全世界都認同的宗旨背道而馳了。

　　最優(yōu)社會(huì )流動(dòng)，需要解放戶(hù)籍桎梏

　　“人挪活、樹(shù)挪死”，然而以戶(hù)籍制度為桎梏的中國式流動(dòng)，往往成為一種令人尷尬的身份迷失:從最初的“盲流”到“外來(lái)工”、“農民工”，在工不工、農不農之間，始終連最基本的身份融入都無(wú)法做到，猶如成為一片無(wú)根的浮萍，改革開(kāi)放三十多年以來(lái)，我們已經(jīng)親身感受了社會(huì )流動(dòng)帶給我們的種種好處，但是具體在個(gè)體層面，這些流動(dòng)的人員，卻一直默默忍受著(zhù)不合理戶(hù)籍制度的束縛，而且也限制著(zhù)社會(huì )流動(dòng)的最優(yōu)化。

　　人口流動(dòng)是社會(huì )發(fā)展的必然結果，有利于人才交流和勞動(dòng)力資源配置和社會(huì )均衡發(fā)展�？焖俚慕�(jīng)濟發(fā)展必然產(chǎn)生大量的人口流動(dòng)，美國、澳大利亞以及我國香港等地都是世界上人口流動(dòng)量大，人員遷徙最頻繁的國家和地區，同時(shí)也是經(jīng)濟高速發(fā)展之地。而再從社會(huì )學(xué)角度看，人口流動(dòng)分為向上流動(dòng)和向下流動(dòng)，一個(gè)社會(huì )如果缺少這樣可上可下的流動(dòng)，變成僵化的社會(huì )結構，那么其危害性就是輕微的沖擊，都隨時(shí)可能導致這個(gè)社會(huì )結構崩盤(pán)。順暢的人口流動(dòng)能促進(jìn)社會(huì )結構的不斷地新陳代謝。

　　改革措施

　　2014年6月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì )議，審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》。會(huì )議指出，加快戶(hù)籍制改革不搞指標分配，不搞層層加碼。優(yōu)先解決好進(jìn)城時(shí)間長(cháng)、就業(yè)能力強、可以適應城鎮和市場(chǎng)競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮扎根落戶(hù)，有序引導人口流向。

　　會(huì )議指出，加快戶(hù)籍制度改革是涉及億萬(wàn)農業(yè)轉移人口的一項重大措施。要堅持積極穩妥、規范有序，尊重群眾意愿，不搞指標分配，不搞層層加碼。要優(yōu)先解決好進(jìn)城時(shí)間長(cháng)、就業(yè)能力強、可以適應城鎮和市場(chǎng)競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮扎根落戶(hù)，有序引導人口流向。

　　會(huì )議強調，戶(hù)籍制度改革是一項十分復雜的系統工程，要堅持統籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域配套政策制度改革。要完善農村產(chǎn)權制度，維護好農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體收益分配權。要區別情況、分類(lèi)指導，由各地根據中央的總體要求和政策安排，因地制宜地實(shí)行差別化落戶(hù)政策。要促進(jìn)大中小城市和小城鎮合理布局、功能互補，增強中小城市和小城鎮經(jīng)濟集聚能力，為農業(yè)轉移人口落戶(hù)城鎮創(chuàng )造有利條件。

　　改革亮點(diǎn)

　　2014年7月30日，備受關(guān)注的中國戶(hù)籍制度改革方案得以面世。

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