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《中華人民共和國慈善法》制定加速度推進(jìn)
《中華人民共和國慈善法》草案由全國人大內務(wù)司法委員會(huì )起草后，在2015年10月下旬、12月下旬先后兩次提請第十二屆全國人大常委會(huì )第十七、十八次會(huì )議審議，并于2015年12月27日決定提交2016年3月召開(kāi)的第十二屆全國人民代表大會(huì )第四次會(huì )議審議，表明國家立法機關(guān)對該項立法不僅在超常規地加速度推進(jìn)，而且將立法的位階提升到全國人民代表大會(huì )審議通過(guò)，這在社會(huì )保障領(lǐng)域立法中沒(méi)有先例，因此成為2015年度具有特殊意義的重大事件。
解讀：
慈善事業(yè)是我國社會(huì )保障體系的有機組成部分，也是公眾特別關(guān)注的領(lǐng)域。在經(jīng)歷10年的調研和由民政部門(mén)起草后，于2014年改由全國人大內務(wù)司法委員會(huì )負責起草法律草案。2015年10月30日，全國人大內務(wù)司法委員會(huì )向第十二屆全國人大常委會(huì )第十七次會(huì )議正式提交了法律草案審議稿并做了說(shuō)明，該次常委會(huì )初審后，于11月公開(kāi)向全民征求意見(jiàn)，引起熱議。2015年12月21日，全國人大法律委員會(huì )向第十二屆全國人大常委會(huì )第十八次會(huì )議提交了修改后的二審稿，這次審議不僅繼續聽(tīng)取了全國人大常委會(huì )委員會(huì )的修改意見(jiàn)，而且決定提交2016年3月召開(kāi)的第十二屆全國人大第四次會(huì )議審議通過(guò)。
概括起來(lái)，《慈善法》的立法具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：
1. 立法步伐快，立法層次高。
從2014年3月全國人大內務(wù)司法委員會(huì )負責起草法律草案到2015年10月提交全國人大常委會(huì )審議，只有一年多時(shí)間，且在2個(gè)月后由全國人大常委會(huì )進(jìn)行二次審議，并決定在2016年3月交全國人大代表大會(huì )審議通過(guò)。這意味著(zhù)一部社會(huì )保障領(lǐng)域的重要立法在國家立法機關(guān)從首審、再審到三審通過(guò)，只用了不到半年時(shí)間，這在歷史上較為罕見(jiàn);同時(shí)，將該法提交全國人民代表大會(huì )審議通過(guò)，無(wú)疑更加有利于推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展。
2.立法過(guò)程民主。
在全國人大內務(wù)司法委員會(huì )負責法律草案起草過(guò)程中，曾多次召開(kāi)研討會(huì )、征求意見(jiàn)會(huì )，廣泛地征集了學(xué)界與業(yè)務(wù)界的意見(jiàn)，政府相關(guān)部門(mén)、學(xué)界、慈善組織等多方參與，僅在中國人民大學(xué)就召開(kāi)了18次專(zhuān)題研討會(huì )議。同時(shí)，民間參與立法的積極性空前高漲，包括北京大學(xué)、清華大學(xué)、北京師范大學(xué)等高校還曾提供了5個(gè)不同版本的法律草案供立法機關(guān)參考。全國人大常委會(huì )首次審議后又公開(kāi)向全社會(huì )征求意見(jiàn)，并將歷經(jīng)2900多名全國人大代表的審議和全國政協(xié)委員意見(jiàn)的聽(tīng)取。此過(guò)程充分表明了慈善立法的民主立法精神，是值得肯定的立法取向。
3.立法理念開(kāi)放、先進(jìn)。
此次立法定位于慈善領(lǐng)域的基本法，其立法目的、對“慈善”和“慈善活動(dòng)”的界定、廣泛動(dòng)員社會(huì )力量開(kāi)展活動(dòng)以及專(zhuān)章規定發(fā)展慈善事業(yè)的促進(jìn)措施等都表明其鼓勵、扶持和發(fā)展慈善事業(yè)的基本價(jià)值取向。第一條便明確立法的目的是“為了發(fā)展慈善事業(yè)，弘揚慈善文化，規范慈善行為，保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等合法權益，促進(jìn)社會(huì )進(jìn)步……”;第三條依據“大慈善”含義對慈善活動(dòng)做出界定，既與我國慈善活動(dòng)的實(shí)踐相結合，又與慈善事業(yè)的發(fā)展趨勢與國際慣例一致;第五條、第三十三條以及第一百一十四條的規定旨在廣泛動(dòng)員社會(huì )力量積極開(kāi)展慈善活動(dòng);第八章就促進(jìn)措施專(zhuān)章規定更是突出了鼓勵與促進(jìn)的立法取向。同時(shí)，“無(wú)規矩不成方圓”，草案也對慈善行為的規范和慈善活動(dòng)的監督管理做出了規定，以保障慈善事業(yè)健康發(fā)展。包括強化信息公開(kāi)、加強慈善組織內部管理、規范慈善財產(chǎn)管理使用，建立集政府監管、行業(yè)自律和社會(huì )監督為一體的立體型監管體系，明確民政部門(mén)為慈善事業(yè)的主管部門(mén)，并對主管部門(mén)的監管職責、措施和履職程序進(jìn)行了規定等。“鼓勵、扶持、規范、發(fā)展”的立法理念具有開(kāi)放性、前瞻性，有利于培育現階段我國慈善事業(yè)發(fā)展的環(huán)境與要素、促進(jìn)未來(lái)我國慈善事業(yè)的發(fā)展。僅此一點(diǎn)，已為興善提供了良好的前提。
4.內容兼具階段性與前瞻性。
我國慈善事業(yè)發(fā)展仍處在剛剛起步、大有作為的重要戰略機遇期，也面臨諸多矛盾相互疊加的嚴峻挑戰。因此，慈善立法既要從中國國情出發(fā)，反映現階段的特點(diǎn)和實(shí)際需要，又要具有前瞻性，為推動(dòng)慈善事業(yè)的持續發(fā)展留有空間。本次立法對這兩者進(jìn)行了較好的結合。以各界熱議的慈善信托和稅收優(yōu)惠政策等內容為例：首先，慈善信托是當代慈善事業(yè)發(fā)展的一種基本運作模式。但自《信托法》出臺15年來(lái)，公益信托因缺乏明確的管理部門(mén)和清晰的信托監察人規定等，實(shí)質(zhì)上處于“無(wú)有效的法律可依”狀態(tài)，依法成立的公益信托更寥寥無(wú)幾�！洞壬品�(草案)》對慈善信托的規定旨在補充并激活《信托法》，有望平穩地使慈善信托進(jìn)入實(shí)際的操作層面。其次，在西方國家，稅收政策從來(lái)都是促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的利器。但在我國，由于慈善稅制還不完善，其對慈善事業(yè)的促進(jìn)作用還有待發(fā)揮。因此，此次慈善立法不能回避對相關(guān)稅收政策的規范。但從法理上說(shuō)，《慈善法》又無(wú)法對稅法進(jìn)行調整，而且，根據中央深化改革的規定，目前涉及到財稅體制的問(wèn)題任何法律都不得介入，以給中央的財稅制度改革留足空間。因此，《慈善法(草案)》能做的就是如何確保目前的慈善稅收優(yōu)惠政策在實(shí)踐中真正實(shí)現公平、有序、便捷，而將稅制結構和稅率等問(wèn)題留由以后修法完善。
5.強調可操作性和實(shí)踐性。
與以往立法相比較，本次慈善立法盡可能地提高了可操作性，也盡可能的為慈善組織的發(fā)展留有空間。例如，立法過(guò)程中，許多人多次建議像慈善發(fā)達國家那樣“去政府化”，放由社會(huì )力量和慈善市場(chǎng)自由競爭，進(jìn)而形成自我約束、自我發(fā)展的機制，但從歷史傳統和目前我國慈善領(lǐng)域缺乏嚴格的行業(yè)自律、健康的第三方評估機制，以及社會(huì )輿論生態(tài)的多元性與復雜性等現實(shí)出發(fā)，參與立法者認為，現階段最適合國情的慈善事業(yè)監管應當是在法律規范下，政府、行業(yè)和社會(huì )等多方有序參與的立體型監督體系，其中政府監管部門(mén)還要發(fā)揮重要作用，但立法要對政府監管部門(mén)賦權明責，使包括其在內的各方監管主體依法、規范、有序參與監管。同時(shí)，降低入門(mén)門(mén)檻、簡(jiǎn)化程序，減少政府的干預，而加強對慈善過(guò)程的監管�？紤]到我國慈善事業(yè)還處在起步階段，慈善組織本身在發(fā)展中也面臨著(zhù)各種各樣的困難，《慈善法(草案)》主要規范一定規模和范圍內的慈善組織與行為，對于社區、單位內部的慈善活動(dòng)等原則上不進(jìn)行干預，對于不開(kāi)展公募、不申請減免稅收或政府購買(mǎi)服務(wù)待遇的慈善組織適當放松管制，為慈善事業(yè)發(fā)展營(yíng)造寬松的環(huán)境，以便充分調動(dòng)社會(huì )各界參與慈善事業(yè)的積極性�！洞壬品�(草案)》還專(zhuān)章對慈善服務(wù)作了規定，這是因為，伴隨社會(huì )的發(fā)展，直接提供款物的慈善方式相對式微，而提供各種服務(wù)的慈善項目和慈善組織越來(lái)越多，勢必需要相對完善的法律規范為服務(wù)落地提供依據。此外，坊間熱議的網(wǎng)絡(luò )募捐等問(wèn)題也都有實(shí)踐性和可操作性方面的考慮，并非簡(jiǎn)單地理論、學(xué)術(shù)處理，或國外經(jīng)驗的抄搬。
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