最美教師頒獎典禮2016觀(guān)后感作文
中國旅游業(yè)作為一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)部門(mén)經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展，還有很多不成熟的地方，尤其在法制建設上。如何建立健全與社會(huì )整體相適應的法制體系，以法治業(yè)，以法興業(yè)，這是擺在我們面前的一個(gè)嚴峻課題。本文擬就這一問(wèn)題在此作一闡述。
一、旅游市場(chǎng)現存的問(wèn)題。
目前旅游市場(chǎng)尚是一個(gè)不成熟的市場(chǎng)，因而存在許多問(wèn)題。從宏觀(guān)上講，主要是：1、旅游宏觀(guān)調控乏力。行政管理部門(mén)權威不夠，缺乏強有力的宏觀(guān)調控機構。部門(mén)所有、各自為政的傳統習慣難以改變，局部利益和地方保護主義，使市場(chǎng)難以實(shí)行統一管理。同時(shí)，與管理相應的一系列配套政策、法律法規、措施未跟上，使行業(yè)管理形成既無(wú)“權力”又無(wú)“法力”。
2、現行旅游體制難以適應現代企業(yè)制度的要求，特別是國營(yíng)旅游企業(yè)，面臨著(zhù)與全國國營(yíng)企業(yè)共同的問(wèn)題，也就是如何轉換經(jīng)營(yíng)機制的問(wèn)題。
3、旅游業(yè)發(fā)展到如此規模，但“旅游法”以及與旅游相關(guān)的法律，如“飯店法”、“旅游安全法”、“旅游景區安全管理法”等至今未出臺。與我國市場(chǎng)經(jīng)濟的法制體系日趨成熟形成了巨大的反差，使旅游業(yè)發(fā)展的許多問(wèn)題無(wú)法確定下來(lái)，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位不能法定化，旅游行業(yè)管理的范圍、旅游管理職能的劃分等長(cháng)期以來(lái)有爭議的問(wèn)題得不到解決。從微觀(guān)上講，由于法律制度不健全，旅游市場(chǎng)也出現了許多問(wèn)題：損害企業(yè)利益，推銷(xiāo)假冒偽劣產(chǎn)品，侵犯旅游者合法權益；服務(wù)態(tài)度惡劣，故意刁難旅游者，擅自減少服務(wù)項目，改變旅游日程；導游不導，擅離職守，造成旅游者人身、財產(chǎn)損失；餐飲質(zhì)量低劣，不符合衛生標準，甚至出現食物中毒；“黑導”、“黑車(chē)”、“黑攝影”擾亂旅游市場(chǎng)秩序；景區商販尾隨兜售，強買(mǎi)強賣(mài)，致使景區秩序混亂等。旅游市場(chǎng)出現的這些問(wèn)題，無(wú)論是宏觀(guān)的還是微觀(guān)的，它們之間有著(zhù)內在的聯(lián)系，從法律的角度看，這些聯(lián)系都帶有某些法律上的特點(diǎn)，都有可能轉化為法律問(wèn)題。這是因為各個(gè)主體都有法律法規明確規定的權利和義務(wù)，彼此之間如果侵犯了其合法權益，即會(huì )引發(fā)出法律問(wèn)題。如旅游行政管理部門(mén)在宏觀(guān)調控，實(shí)施管理行為時(shí)，侵犯了旅游企業(yè)和旅游者的合法權益，違法對其造成損害就要承擔賠償責任；旅游企業(yè)未向旅游者提供約定的服務(wù)標準也要承擔違約責任，如果因旅游職工個(gè)人原因所造成，企業(yè)則要追究個(gè)人的法律責任；旅游者在游覽過(guò)程中進(jìn)行違法活動(dòng)也要受到法律的制裁；同樣旅游者人身、財產(chǎn)受到損害也會(huì )要求直接責任者擔當法律責任等。因此在市場(chǎng)經(jīng)濟下，在法制的國家里，一切問(wèn)題都有可能轉化為法律問(wèn)題。
二、政府必須對旅游市場(chǎng)進(jìn)行調控。
旅游業(yè)的調控是指政府為實(shí)現旅游業(yè)供需總量的平衡，保持旅游業(yè)持續、穩定、協(xié)調發(fā)展，而對旅游市場(chǎng)進(jìn)行的調節和控制。為什么在建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟中還要提出旅游市場(chǎng)調控問(wèn)題？主要基于以下原因：
1、旅游業(yè)的特性決定的，旅游業(yè)是一項綜合性、依托性極強的行業(yè)，它的涉及面之廣，覆蓋面之大，是其它行業(yè)無(wú)法比擬的，也正因為如此，決定著(zhù)它具有一定的脆弱性。只要任何一個(gè)行業(yè)、任何一個(gè)市場(chǎng)風(fēng)吹草動(dòng)，都會(huì )對旅游業(yè)產(chǎn)生一定的影響。旅游供給是由旅游需求所決定的，而旅游需求只能通過(guò)旅游行政管理部門(mén)收集各種信息，經(jīng)過(guò)綜合分析才能從宏觀(guān)上把握旅游需求的脈絡(luò )，指導旅游供給的發(fā)展。而旅游業(yè)本身是一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，旅游業(yè)內部的吃、住、行、游、娛、購六大行業(yè)存在客觀(guān)比例，要求按比例協(xié)調發(fā)展，而市場(chǎng)調節是一種事后調節，有一定的時(shí)間差，旅游企業(yè)及個(gè)人掌握的信息不靈，微觀(guān)決策有一定的被動(dòng)性和盲目性，一旦決策失誤，就可能出現結構失調，浪費了旅游供給，損失了效率，所以單靠市場(chǎng)本身調節不能保持旅游業(yè)的良性發(fā)展。因此，對旅游業(yè)來(lái)說(shuō)，政府調控尤為重要。
2、市場(chǎng)功能有缺陷。例如，有些當事人不付代價(jià)便可得到來(lái)自外部的經(jīng)濟好處：如興建道路可以帶來(lái)附近地價(jià)上漲，同時(shí)可以使道路附近的旅游企業(yè)的地理區位升值，還有旅游飯店及旅游景點(diǎn)建成后，附近的旅游企業(yè)也因此受益，出現所謂“搭車(chē)”現象；有些旅游企業(yè)的活動(dòng)會(huì )造成外部主體的經(jīng)濟及其它方面的損失而得不到補償，如：娛樂(lè )場(chǎng)所對附近居民的干擾情況，旅游景點(diǎn)的開(kāi)發(fā)，可能由于保護措施跟不上，容易造成環(huán)境污染，我國接待的旅游者大多來(lái)自發(fā)達國家，他們的消費水平高，可能會(huì )引起國內一部分居民的模仿和攀比，形成“消費早熟”，最終可能拉動(dòng)旅游區的物價(jià)上漲。這類(lèi)外部影響一般不可能通過(guò)市場(chǎng)機制的自發(fā)作用得到補償和糾正。
3、我國雖然幅員遼闊，資源豐富，但旅游資源分布比較分散，且周?chē)h(huán)境較差，而我國又是一個(gè)發(fā)展中國家，國家財力有限，只有通過(guò)旅游行政管理部門(mén)總體考慮，用有限的資金重點(diǎn)地逐步開(kāi)發(fā)，才能形成我國旅游業(yè)的“拳頭產(chǎn)品”，才能在強手如林的世界旅游市場(chǎng)上占有一席之地。旅游市場(chǎng)的這些特點(diǎn)闡明了調控的至關(guān)重要。因此只有發(fā)揮政府旅游機構的調控作用，才能保證旅游業(yè)的良性發(fā)展。
三、法制是實(shí)行調控的根本手段。
綜上所述，旅游業(yè)實(shí)行調控是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的客觀(guān)要求，如何才能有效地對旅游業(yè)實(shí)行調控呢？筆者認為法制是實(shí)行調控的根本手段，這是因為：
1、調控的模式是“國家調節市場(chǎng)，市場(chǎng)引導企業(yè)”，其核心是對市場(chǎng)的調控，而法制是維護市場(chǎng)經(jīng)濟秩序的一個(gè)主要手段（另外兩個(gè)分別是：監督體系、同業(yè)之間監督和企業(yè)自律）。
2、法制是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的客觀(guān)要求，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立和完善，必須有完備的法制來(lái)規范和保障，從這個(gè)意義上說(shuō)：社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟，對旅游業(yè)調控也必須用法律手段。而且社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟法制體系框架已經(jīng)基本形成，為我們依法調控旅游業(yè)創(chuàng )造了良好的法律環(huán)境。
3、法制也是我國旅游業(yè)17年發(fā)展歷史經(jīng)驗的總結和概括。經(jīng)濟政策、必要的行政手段、經(jīng)濟法規是調控的主要手段，前兩個(gè)手段在我國旅游業(yè)的發(fā)展過(guò)程中都發(fā)揮過(guò)作用，但由于它們存在一定的弱點(diǎn)，必須進(jìn)入法制階段。大體可分三個(gè)階段：（1）、以經(jīng)濟政策為主階段（1978—1985年）。這一階段的主要標志是建立了機構，并提出了具體的旅游發(fā)展政策。1978年以來(lái)，隨著(zhù)旅游業(yè)的迅速發(fā)展，規模日益擴大，旅游供給嚴重短缺，制約了我國旅游業(yè)的發(fā)展，為了調動(dòng)社會(huì )各方面的力量，中央于1984年提出我國旅游發(fā)展的“四個(gè)轉變”，旅游基礎設施的建設要“五個(gè)一起上”的政策，這些政策的提出，調動(dòng)了社會(huì )各方面辦旅游的積極性，旅游業(yè)取得了長(cháng)足的發(fā)展。但由于政策太概括、太籠統，對政策理解的偏差以及與此相適應的配套政策、措施、管理辦法沒(méi)有同步跟上，管理機構的權威不夠，沒(méi)有及時(shí)出臺一套嚴密的法規，旅游管理部門(mén)在實(shí)踐上無(wú)法實(shí)行強有力的、有效的調控，導致了調控失調，旅游市場(chǎng)混亂。（2）、以行政手段為主階段——行業(yè)管理階段（198６—1988年）。從198６年開(kāi)始，我國旅游業(yè)列入了國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，我國旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的一個(gè)部門(mén)和一項產(chǎn)業(yè)納入了全社會(huì )統一管理的軌道，同時(shí)也向旅游管理部門(mén)提出了加強行業(yè)統一管理的要求，為了加強行業(yè)管理，全國強化了管理機構，國務(wù)院成立了以吳學(xué)謙副總理為主任的國家旅游事業(yè)委員會(huì )，各地理順了機構，198６年12月17日，中共北京市委、市政府決定撤銷(xiāo)原市旅游局和原市飯店總公司建制，按照宏觀(guān)加強管理、微觀(guān)放開(kāi)搞活的原則成立了北京市旅游事業(yè)管理局，統一管理北京城鄉旅游事業(yè)，改變了過(guò)去多頭、分散管理的局面。這對加強旅游全行業(yè)管理，提高旅游服務(wù)質(zhì)量，產(chǎn)生了積極作用。但由于行政手段主要是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，因此在調控中容易陷入“一放就亂，一管就死”的惡性循環(huán)。（3）、向法制手段過(guò)渡（1989年至今）。我國旅游業(yè)前10年的發(fā)展，經(jīng)歷了從旅游政策為主，到旅游行政手段為主階段，每一階段都是對前一階段的完善和深化，同時(shí)也是我國旅游業(yè)發(fā)展水平的客觀(guān)反映。隨著(zhù)社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的發(fā)展，對旅游業(yè)的宏觀(guān)調控提出了新的要求，一方面要繼續貫徹執行以前所制定的至今仍行之有效的方針政策，針對旅游業(yè)發(fā)展中出現的新問(wèn)題，采取有效的行政措施，但更重要的是要加強法制建設，這才是解決旅游業(yè)中存在問(wèn)題的根本所在。1985年5月，國務(wù)院頒布了《旅行社管理暫行條例》，這是我國第一部旅游行政法規，標志著(zhù)我國依法管理旅游業(yè)的開(kāi)始，1989年以后，經(jīng)過(guò)了以前兩個(gè)手段為主的調控實(shí)踐后，兩個(gè)手段的弱點(diǎn)逐漸暴露出來(lái)，旅游管理機構在實(shí)踐中認識到了法制的作用，轉向以法制作為調控的主要手段。在旅行社、旅游涉外飯店、導游管理等旅游業(yè)的基本環(huán)節和重大問(wèn)題上陸續頒布了許多旅游單項法律、規定和辦法，其中經(jīng)國務(wù)院批準頒布的行政規章有四個(gè)，國家旅游局在職權范圍內制定了70多個(gè)行業(yè)規章，各地旅游行政部門(mén)也根據各地的實(shí)際制定了許多地方性旅游法規。 四、加強法制建設，依法調控旅游業(yè)。法制是加強旅游業(yè)宏觀(guān)調控的根本所在，但從旅游業(yè)法制建設的現狀來(lái)看，我們認為應從以下三個(gè)方面加強法制建設，盡快形成旅游法制體系，使旅游業(yè)的發(fā)展有法可依，才能保持旅游業(yè)良性發(fā)展。旅游法制體系應包括以下四個(gè)層次，即：（1）、旅游法，是旅游法規體系中的主體法，需要全國人大常委會(huì )批準頒布，現在尚未出臺；（2）、條例、規定等，是由國務(wù)院頒發(fā)或批準，由國家旅游局頒布的，如《旅行社管理暫行條例》、《導游人員管理暫行規定》；（3）、國家旅游局在自己職權范圍內制定頒發(fā)的規章、制度、辦法等，如《旅行社管理暫行條例施行辦法》等；（4）、地方政府或地方旅游行政管理部門(mén)制定頒發(fā)的地方旅游法規，如《北京市執行〈旅行社管理暫行條例施行辦法〉的處罰細則》等。旅游立法主要是培育旅游市場(chǎng)機制，建立旅游市場(chǎng)規則，維護旅游市場(chǎng)秩序，包括以下四個(gè)方面，即：（1）、市場(chǎng)主體制度，即關(guān)于市場(chǎng)當事人必須具備的權利能力和行為能力的法律規范；（2）、經(jīng)濟合同制度；（3）、市場(chǎng)競爭規則，即明確市場(chǎng)競爭的性質(zhì)、范圍以及是否正當的法律制度；（4）、市場(chǎng)調控制度，即旅游行政部門(mén)對旅游市場(chǎng)宏觀(guān)調控的制度化、法律化。
1、盡快出臺旅游法。我國的“旅游法”從1982年開(kāi)始起草，幾易其稿，但始終未列入國家的立法計劃，這其中既有認識上的原因，也確實(shí)存在不少困難。困難之一：旅游業(yè)是綜合性行業(yè)，其覆蓋社會(huì )生活面廣，行業(yè)界面模糊，很難規范。如旅游飯店分屬眾多的部門(mén)，雖然旅游部門(mén)所屬的飯店占有一定的比例，但由于“利益驅動(dòng)”，旅游行政管理部門(mén)實(shí)際上很難對所有飯店進(jìn)行管理，數量眾多的以銷(xiāo)售旅游品為主的商店，其屬性上更多的為商業(yè)成分，更難有一個(gè)統一的運行規則，因此，制定旅游法的阻力也就比較大。困難之二：與相關(guān)法規的銜接在技術(shù)上復雜，如根據現行法律規定，風(fēng)景名勝區和文物景觀(guān)的管理權分屬建設部門(mén)和文物部門(mén)，《風(fēng)景名勝管理條例》、《文物保護法》已經(jīng)發(fā)布實(shí)行，對管理權的歸屬等都作了明確規定，如果《旅游法》規定由旅游部門(mén)管理風(fēng)景名勝區等，必然與現行法律發(fā)生沖突，但旅游業(yè)作為一個(gè)綜合性的產(chǎn)業(yè)部門(mén)又不能將這些部門(mén)割裂開(kāi)來(lái)。這些困難都需要經(jīng)過(guò)周密思考，認真分析，全面平衡，慎重決策的工作加以解決。出臺旅游法是旅游業(yè)發(fā)展的客觀(guān)要求：（1）、我國旅游業(yè)經(jīng)過(guò)了十幾年的發(fā)展，已經(jīng)具備了相當大的行業(yè)規模，亟需將旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用法定化。（2）、旅游業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)，應有本行業(yè)的基本法律。近幾年旅游業(yè)中出現的一些問(wèn)題，也說(shuō)明了必須依靠法律，規范旅游市場(chǎng)，保護旅游企業(yè)和旅游者的合法權益，才能促進(jìn)旅游業(yè)的健康發(fā)展。（3）、由于旅游業(yè)的綜合性，只有盡快出臺“旅游法”才能實(shí)現對旅游業(yè)的宏觀(guān)調控，協(xié)調旅游事業(yè)與其他行業(yè)的關(guān)系，妥善處理與有關(guān)行業(yè)法規的銜接。（4）、要建立健全我國的旅游法制體系，“旅游法”是一個(gè)基本法，應盡先出臺。同時(shí)，多年的旅游管理實(shí)踐表明，僅靠單項法規，不足以調整旅游活動(dòng)中產(chǎn)生的所有旅游法律關(guān)系。當今的旅游業(yè)經(jīng)過(guò)了十幾年的大發(fā)展，已造就了出臺旅游法的社會(huì )基礎和良好條件。首先社會(huì )對旅游業(yè)的性質(zhì)、特點(diǎn)、規律等都有了基本的了解和認識，承認了旅游業(yè)有其自身的發(fā)展規律，發(fā)現了旅游業(yè)中存在的問(wèn)題，看到了需要解決的困難，明確了法律所要解決的基本問(wèn)題。其次，奠定了較為雄厚的組織基礎。十多年的旅游立法、執法實(shí)踐，在各級旅游行政管理部門(mén)中都有了法制工作機構，并培養了一批旅游法制干部。旅游法應主要包括旅游業(yè)發(fā)展中帶有根本性的問(wèn)題，把國家對旅游業(yè)的發(fā)展方針、政策、戰略法定化，協(xié)調與旅游業(yè)發(fā)展相關(guān)的各方面關(guān)系和利益，如：旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用，旅游業(yè)的行業(yè)范圍，旅游行政管理機構、職責、管理權限等內容。在體例上，可分為十章，即總則（地位、作用、范圍）、旅游行政管理機構（機構、職責、權限）、旅游資源、旅游業(yè)發(fā)展規劃、旅游客源市場(chǎng)、旅游教育、旅游者的投訴與受理、旅游派駐機構、法律責任、附則。
2、抓住旅游業(yè)發(fā)展的幾個(gè)主要環(huán)節，沒(méi)有制定出法規的，盡快制定；已經(jīng)出臺的法規，要加以配套和完善。由于旅游法的出臺比較復雜，涉及面廣，難以在短期內出臺，而旅游業(yè)的發(fā)展又迫切地需要法制來(lái)規范，因此，旅游行政機關(guān)可以在自己職權范圍以?xún)�，抓住旅游業(yè)發(fā)展中的幾個(gè)主要環(huán)節，沒(méi)有制定出法規的，盡快制定。飯店現在已經(jīng)具有了一定的規模，而且是旅游業(yè)中的一個(gè)主要環(huán)節，但現在處于無(wú)法可依的階段，應盡快制定《旅游涉外飯店管理暫行規定》，還要抓緊制定《旅游車(chē)船管理條例》等旅游業(yè)發(fā)展急需的法規，盡快改變旅游管理無(wú)法可依的狀況，在無(wú)旅游“大法”的情況下，爭取做到在旅游活動(dòng)中的幾個(gè)主要環(huán)節上有“小法”可依。要根據旅游業(yè)發(fā)展的需要，抓緊已經(jīng)出臺規章的配套、完善，使其具有可操作性，如盡快制定《導游人員管理暫行規定》的實(shí)施細則。同時(shí)要根據旅游業(yè)發(fā)展的需要，修改、補充、完善現有法規，如國務(wù)院于1985年發(fā)布施行了《旅行社管理暫行條例》，在當時(shí)的歷史條件下，對旅行社的發(fā)展，起到了積極的作用，但隨著(zhù)我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化和我國旅游業(yè)的發(fā)展，旅行社的情況發(fā)生了很大的變化，突出表現為：旅行社體制呈多元化趨勢，即由以往單一的國有旅行社，發(fā)展為以國有制為主體，集體所有制、聯(lián)營(yíng)制、股份制相繼出現的趨勢，還出現了合資旅行社；由以往國、中、青三大旅行社為骨干，為數不多的旅行社經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)務(wù)，發(fā)展為數量眾多的旅行社相互競爭的局面；由以往單一的接待入境旅游，發(fā)展為入境旅游、國內旅游與有控制的居民自費出境旅游相結合的格局。由此產(chǎn)生的各種新的法律關(guān)系在現行的《暫行條例》中都沒(méi)有規定，亟需補充、修訂。同時(shí)在旅行社的經(jīng)濟成份、經(jīng)營(yíng)形式、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)規模變化發(fā)展的同時(shí)，出現了大量迫切需要解決的問(wèn)題，如：由于缺乏必要的旅行社經(jīng)營(yíng)行為規則，無(wú)法統一有效的管理旅行社經(jīng)營(yíng)行為，造成旅游市場(chǎng)秩序的紊亂；由于缺乏必要的保障機制，因旅行社責任造成的海內外旅游者人身傷害和財物損失，得不到有效地解決；由于缺乏必要的法律依據，旅行社違反“先收費，后接待”的原則，致使海外旅行社拖欠款情況十分嚴重，極大地影響了旅行社及相關(guān)旅游服務(wù)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)。另外，現行《暫行條例》對旅游行政管理部門(mén)的行政處罰權規定不具體，難以操作，不能有效地制裁違法行為。旅行社作為“龍頭”，旅行社管理法規是旅游法制體系中的重要組成部分，因此國家應以憲法和有關(guān)法律、法規為依據，結合旅行社發(fā)展的實(shí)際情況，把旅游業(yè)十幾年發(fā)展經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗證明是必要和有效的政策、規定，如許可證制度、年審制度、旅游保險制度、質(zhì)量保證金制度等上升為法律規定，使之法制化。在制定或修改、完善現有法規的過(guò)程中，要用旅游行業(yè)的觀(guān)點(diǎn)，從建立旅游法律體系的高度出發(fā)。
3、根據旅游業(yè)發(fā)展的需要，適時(shí)制定具有針對性的規定和制度，及時(shí)用法律手段調整旅游業(yè)發(fā)展中出現的新問(wèn)題。
隨著(zhù)我國對外開(kāi)放，對外交流的日趨頻繁，人民生活水平不斷提高，出境旅游已經(jīng)勢不可當地發(fā)展起來(lái)，又出現了社會(huì )辦“出國游”的現象，一些不具備條件的單位加入了這一行列，導致這一市場(chǎng)比較混亂，但現在還沒(méi)有法規，迫切需要加快制定，對經(jīng)營(yíng)出境旅游的企業(yè)的資格認定、管理，對價(jià)格的管理，對服務(wù)質(zhì)量的管理，對發(fā)生糾紛的處理，對發(fā)生事故的處理，索賠等做出明確規定，將其納入旅游法制體系中。
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