創(chuàng )新作文課教案：圓

　　“五年規劃”，是少數學(xué)者的研究方向。香港中文大學(xué)政治與公共行政系講座教授王紹光，清華大學(xué)國情研究院助理教授鄢一龍，在這個(gè)領(lǐng)域深耕多年。他們給俠客島(ID：xiake_island)發(fā)來(lái)獨家長(cháng)文，詳細剖析，一部“十三五”規劃要出爐所必經(jīng)的十個(gè)步驟。十個(gè)步驟一環(huán)扣一環(huán)，異常繁復縝密，可不是坊間想象的拍拍腦袋舉舉手這么簡(jiǎn)單。

　　一個(gè)五年規劃的出爐過(guò)程，可以窺見(jiàn)中國深層的治理邏輯。

　　十個(gè)步驟

　　其實(shí)，“十三五”規劃編制在“十二五”規劃實(shí)施的中期就開(kāi)始了，歷時(shí)3年，共分為四個(gè)階段、十個(gè)步驟。

　　四個(gè)階段：第一階段為中期評估(20xx年3月至20xx年xx月)，第二階段為基本思路研究(2014年)，第三階段為黨中央《建議》編制(2015年初到十八屆五中全會(huì ))，第四階段為正式編制《綱要》(2015年10月到2016年3月)。

　　十個(gè)步驟：中期評估、前期調研、形成基本思路、黨中央《建議》起草、通過(guò)中央《建議》、起草《綱要》草案、公眾建言獻策、銜接論證、廣泛征求內外部意見(jiàn)、審批與發(fā)布《綱要》。

　　第一步、中期評估(20xx年3月至20xx年xx月)

　　我國從“十五”計劃開(kāi)始引入中期評估，“十一五”規劃編制時(shí)期正式確立中期評估制度，并引入了第三方評估�！笆�二五”規劃中期評估由發(fā)改委牽頭，組織政府各部門(mén)和各地方開(kāi)展內部評估，邀請清華大學(xué)國情研究院、中國經(jīng)濟改革研究基金會(huì )國民經(jīng)濟研究所開(kāi)展第三方獨立評估，通過(guò)調查研究、發(fā)放問(wèn)卷的方式廣泛征求意見(jiàn)，并會(huì )同國家統計局及有關(guān)部門(mén)對單項指標監測評價(jià)報告及初步評價(jià)結果進(jìn)行審核。

　　國家發(fā)改委集中各方的意見(jiàn)，負責起草“十二五”規劃《綱要》實(shí)施中期評估報告，提請國家“十二五”規劃專(zhuān)家委員會(huì )論證后，連同論證意見(jiàn)，上報國務(wù)院審核。審核通過(guò)后，再提交全國人大常委會(huì )審議。全國人大財經(jīng)委通過(guò)實(shí)地調研，聽(tīng)取匯報，初步審查報告的形式，開(kāi)展“十二五”中期評估預審查。

　　這事已經(jīng)做過(guò)了。20xx年xx月25日，十二屆全國人大常委會(huì )第六次會(huì )議審議了“十二五”規劃《綱要》實(shí)施中期評估報告，由國家發(fā)改委主任徐紹史代表國務(wù)院報告。

　　第二步、前期調研(20xx年底至20xx年底)

　　在中期評估的基礎上，20xx年底，國家發(fā)改委直接委托有關(guān)機構開(kāi)展“十三五”規劃前期重大問(wèn)題及基本思路研究。20xx年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議就提出要著(zhù)手啟動(dòng)“十三五”規劃前期準備工作。

　　2014年4月17日，全國“十三五”規劃編制工作電視電話(huà)會(huì )議在京召開(kāi)。4月23日，國家發(fā)改委發(fā)布了25個(gè)前期研究的重大課題，通過(guò)公開(kāi)招標方式組織社會(huì )力量開(kāi)展研究，其中有27個(gè)單位的選題入選。與此同時(shí)，國家發(fā)改委還開(kāi)展了基礎調查、信息搜集、重點(diǎn)課題調研以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。

　　第三步、形成“十三五”規劃的基本思路(2014年底到2015年3月)

　　中標的各部門(mén)及地方會(huì )同步開(kāi)展各自的研究，并將研究成果上報國家發(fā)改委，由發(fā)改委起草基本思路意見(jiàn)稿，形成初稿后再征求各方面意見(jiàn)。

　　見(jiàn)諸新聞報道的就有，2014年9月2日，李克強主持召開(kāi)會(huì )議，研究部署“十三五”規劃編制工作。9月20日，國家發(fā)改委在杭州召開(kāi)“十三五”規劃基本思路研究座談會(huì )，征求九省區的意見(jiàn)。2014年底，“十三五”規劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國務(wù)院。

　　第四步、黨中央《建議》起草(2015年初至2015年10月)

　　黨的《建議》由中央財經(jīng)領(lǐng)導小組牽頭成立起草小組，并直接在中央政治局常委領(lǐng)導下開(kāi)展工作。從“十二五”規劃起草小組成員來(lái)源來(lái)看，全國人大、全國政協(xié)、國務(wù)院相關(guān)部門(mén)負責人，以及一些地方官員和學(xué)者都參與其中。

　　接下來(lái)，起草組、全國人大、全國政協(xié)等機構都會(huì )開(kāi)展密集調研。特別是領(lǐng)導人會(huì )親赴基層調研。據統計，2015年以來(lái)，中央政治局常委共開(kāi)展了26次調研，足跡遍布19個(gè)省份。

　　此外，《建議》的形成還需要廣泛征求各方意見(jiàn)�！笆�二五”規劃征求意見(jiàn)總共進(jìn)行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之后，向xx0多個(gè)單位、部分黨內老同志、黨的代表征求意見(jiàn);第二輪是在十七屆五中全會(huì )審議期間，向黨的代表、黨外人士、政協(xié)委員征求意見(jiàn)�！笆�三五”同樣不例外。

　　第五步、通過(guò)中央《建議》

　　2015年7月20日，政治局召開(kāi)會(huì )議，決定10月在北京召開(kāi)五中全會(huì )，會(huì )議將審議和通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃的建議》，并正式對外公布。

　　據“十二五”規劃《建議》的編制情況來(lái)看，這是一個(gè)集體決策的過(guò)程�？偣舱匍_(kāi)了4次中央政治局常委會(huì )會(huì )議、2次中央政治局會(huì )議、1次中央全會(huì )討論和審議《建議》的編制。

　　據悉，“十三五”規劃《建議》的編制共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6—7月間，《建議》形成送審稿以后，進(jìn)行審議指導，為隨后的一定范圍征求意見(jiàn)做準備;第二輪是2015年9—10月間，圍繞著(zhù)十八屆五中全會(huì )召開(kāi)而進(jìn)行的集體審議。

　　第六步、起草《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要(草案)》

　　在黨中央編制《建議》的同時(shí)，國家發(fā)改委同步編制《綱要》框架。2015年5月5日，國家發(fā)改委主任徐紹史主持召開(kāi)全委“十三五”規劃《綱要》編制工作領(lǐng)導小組和起草小組第一次全體會(huì )議，啟動(dòng)和部署“十三五”規劃《綱要》編制工作。同時(shí)開(kāi)展專(zhuān)題調研，例如國家發(fā)改委副主任胡祖才率隊赴新疆、中國工程院開(kāi)展專(zhuān)題調研。

　　在黨中央《建議》正式公布之后，形成《綱要》草案編制的初稿�！毒V要》草案編制要一直持續到2016年“”之前，這也是一個(gè)集思廣益的過(guò)程。

　　第七步、公眾建言獻策

　　目前，“十三五”規劃編制還沒(méi)有走到第七步。但依據此前已經(jīng)建立的固定程序，可以預期最后四個(gè)步驟將如何展開(kāi)。

　　比如，“十二五”規劃編制期間，依托國家信息中心設置了“十二五”規劃建言獻策辦公室，公眾可以通過(guò)網(wǎng)站留言、電子郵件、手機短信、來(lái)電、來(lái)函、來(lái)訪(fǎng)等多種形式、多種渠道提出對“十二五”規劃編制的建議。同時(shí)，國家發(fā)改委還請全國總工會(huì )、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、貿促會(huì )、殘聯(lián)、工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會(huì )，共同協(xié)助開(kāi)展“十二五”規劃建言獻策活動(dòng)，并召開(kāi)專(zhuān)場(chǎng)討論會(huì )聽(tīng)取建議。當時(shí)有100名左右不同行業(yè)、不同系統的代表參加座談會(huì )，國家發(fā)改委領(lǐng)導和“十二五”規劃起草組成員聽(tīng)取了他們的建議。

　　第八步、銜接論證

　　規劃編制期間還需要和各部門(mén)、各地方進(jìn)行規劃指標、規劃布局涉及的項目、規劃實(shí)施手段的銜接，以便不同類(lèi)型和不同層級的規劃相互配合、形成合力，避免相互抵消。

　　在規劃草案的基礎上，組織規劃專(zhuān)家委員會(huì )對規劃進(jìn)行咨詢(xún)、論證并提出咨詢(xún)報告。該報告將隨《綱要》一同提交全國人大審議。

　　我國五年規劃編制在“十五”計劃編制期間就有專(zhuān)家審議會(huì )制度�！笆�一五”規劃編制時(shí)期正式成立了專(zhuān)家委員會(huì )。專(zhuān)家委員會(huì )的構成特別強調不同專(zhuān)業(yè)背景，以及學(xué)術(shù)型專(zhuān)家和實(shí)務(wù)型專(zhuān)家的結合。

　　“十三五”規劃專(zhuān)家委員會(huì )延續了這一特征，55位專(zhuān)家涵蓋了經(jīng)濟、科技、公共管理、法學(xué)、環(huán)保等不同領(lǐng)域的學(xué)科背景，同時(shí)除了學(xué)者之外，還有具有豐富規劃編制經(jīng)驗的實(shí)務(wù)型專(zhuān)家。同時(shí)，“十三五”首次將4名企業(yè)家納入專(zhuān)家委員會(huì )。

　　第九步、廣泛征求內外部意見(jiàn)

　　2015年底將形成《綱要》征求意見(jiàn)稿，開(kāi)始廣泛征求各方面的意見(jiàn)。根據“十二五”規劃編制的經(jīng)驗，將比較集中地開(kāi)展兩輪征求意見(jiàn)：

　　第一輪是在2015年xx月上旬小范圍征求意見(jiàn)，主要征求地方、部門(mén)以及專(zhuān)家的意見(jiàn)，以更好地編制《綱要》草案。第二輪是2016年1月中旬開(kāi)始大范圍地征求地方、部門(mén)、專(zhuān)家、人大、政協(xié)、黨外人士以及企業(yè)和基層群眾代表的意見(jiàn)，為2016年3月“”審議工作做準備。

　　第十步、審批與發(fā)布《綱要》(2016年3月)

　　《綱要》集體議決的過(guò)程為：先由國務(wù)院常務(wù)會(huì )議、政治局常委會(huì )會(huì )議聽(tīng)取匯報;然后由全國人大財經(jīng)委員會(huì )進(jìn)行預審查;接著(zhù)由國務(wù)院全體會(huì )議審議并提請全國人大審議，后經(jīng)政治局常委會(huì )會(huì )議批準;最后在2016年3月由全國人大十二屆四次會(huì )議審議通過(guò)。

　　2016年“”之后，新華社將受權正式發(fā)布《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》，隨后，全國各部門(mén)、各地區將廣泛開(kāi)展學(xué)習“十三五”規劃的活動(dòng)。

　　中國式?jīng)Q策

　　用長(cháng)達三年的時(shí)間，先后經(jīng)歷以上十個(gè)步驟，才制定了一個(gè)全國五年規劃《綱要》，如果說(shuō)其中沒(méi)有民主，就如同說(shuō)一部七十多萬(wàn)字的《紅樓夢(mèng)》中沒(méi)有描寫(xiě)愛(ài)情一樣。中國五年規劃決策不但是民主的，而且還具有以下突出特點(diǎn)：

　　第一，調查研究。重視調研是政府決策的最大特點(diǎn)，也是五年規劃編制的突出特點(diǎn)，中國的歷次五年計劃編制都開(kāi)展系統的、專(zhuān)門(mén)的調查研究�！笆�二五”規劃編制期間，中國已經(jīng)形成了不同層次、不同類(lèi)型的調研，包括最高決策者開(kāi)展的調研、規劃起草組開(kāi)展的調研，以及參與決策咨詢(xún)的全國人大、全國政協(xié)、各智庫等開(kāi)展的調研。恰恰是通過(guò)廣泛的調研，使得決策者能夠掌握第一手的信息，使得五年規劃編制能夠做到實(shí)事求是。

　　“十二五”規劃編制期間也召開(kāi)了若干次片會(huì )(指按照東部、西部、東北、中部等劃分的區域座談會(huì ))進(jìn)行調研，但都是由國家發(fā)改委有關(guān)負責人主持�！笆�三五”規劃編制期間的調研有一個(gè)創(chuàng )新，即同志圍繞著(zhù)“十三五”規劃編制分別在浙江、貴州和吉林召開(kāi)不同省區負責人座談會(huì )，與省區市負責人直接交換意見(jiàn)，對于“十三五”規劃編制做出部署。這在我們國家規劃編制歷史上是首次。

　　第二，廣泛協(xié)商。規劃編制通過(guò)反復的交流、比較和協(xié)商來(lái)逐步實(shí)現其科學(xué)性，這是一個(gè)寓科學(xué)于民主的過(guò)程，包括前期的頭腦風(fēng)暴與初稿形成，編寫(xiě)過(guò)程中的內部反復商討，以及基本思路、《建議》、《綱要》草案、《綱要》征求意見(jiàn)稿形成后的多方、反復征求意見(jiàn)。這種幾上幾下的協(xié)商與集中，恰恰是中國式的協(xié)商民主。

　　第三，大眾參與。五年規劃編制是一個(gè)匯聚民意的過(guò)程，與政治參與不同，群眾路線(xiàn)要求決策者主動(dòng)地逆向參與，深入廣大人民群眾，鼓勵普通公眾充分表達他們的意見(jiàn)，了解人民群眾的疾苦與需求。我國決策模式的最大特點(diǎn)是決策者逆向參與。除了專(zhuān)門(mén)開(kāi)展面向全社會(huì )的建言獻策活動(dòng)外，決策者還通過(guò)開(kāi)展調研、召開(kāi)座談會(huì )、聽(tīng)取正式渠道和非正式渠道的公眾意見(jiàn)來(lái)實(shí)現公眾的廣泛參與。

　　“十三五”規劃編制前期就提供了公眾參與的渠道，2014年6月，國家發(fā)改委和各地方政府專(zhuān)門(mén)開(kāi)通了“建言‘十三五’”微信公眾平臺，聽(tīng)取并采納公眾建言。

　　第四，民主集中。只有通過(guò)高度的民主，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息，才能面對參與者的多元利益�！凹�思廣益”決策通過(guò)“屈群策”機制來(lái)收集分散的信息，克服信息不對稱(chēng);通過(guò)“合議決”機制來(lái)達成政治共識;通過(guò)“廣納言”機制來(lái)克服個(gè)人在決策上的片面性與主觀(guān)性。

　　由于這種決策模式重視不同決策主體事前的充分協(xié)商，從而可以有效地形成決策共識，避免表決時(shí)的掣肘與延宕，減少政策執行過(guò)程中的困難。

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