千里送鵝毛的成語(yǔ)故事

　　在開(kāi)展擴大內需監督檢查工作中，在項目建設管理過(guò)程中的招投標環(huán)節問(wèn)題較為突出。為此，市紀委監察局會(huì )同市發(fā)改委、市住建委等部門(mén)組成聯(lián)合調研組，開(kāi)展了為期月余的招投標市場(chǎng)監管情況調研，旨在探索建立統一開(kāi)放、監管規范、競爭有序的招投標行政監管體制，確保工程質(zhì)量安全、資金安全、人員安全。

　　一、基本情況及成效

　�。ㄒ唬┱型稑诵袠I(yè)發(fā)展迅速

　　國家《招標投標法》及《北京市招標投標條例》實(shí)施以來(lái)，我市招投標已由建設工程、政府采購延伸至土地出讓、產(chǎn)權交易、醫療器械和藥品采購等諸多領(lǐng)域，各類(lèi)招投標中介代理機構發(fā)展迅速。目前，我市正籌備成立招投標協(xié)會(huì )，招投標已成為一個(gè)順應市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的獨立行業(yè)。

　�。ǘ�）有形市場(chǎng)格局初成

　　隨著(zhù)政府投資規模的不斷擴大，我市逐步形成了較為完善的有形建筑市場(chǎng)。其中市住房城鄉建設委在市級設有1個(gè)市場(chǎng)，即北京市建設工程發(fā)包承包交易中心，15個(gè)區縣和北京經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區設有16個(gè)交易中心，為房屋建筑和市政建設工程項目的施工、監理、勞務(wù)分包一級設備材料采購招投標活動(dòng)提供服務(wù)；市交通委設有1個(gè)北京交通建設招標投標服務(wù)中心，為交通基礎實(shí)施工程招投標活動(dòng)提供服務(wù)；市規劃委在勘察設計與測繪管理辦公室設有1個(gè)勘察設計招投標管理科，為各類(lèi)建設工程項目勘察設計招投標活動(dòng)提供服務(wù)；市水務(wù)局、市園林綠化局分別設有1個(gè)水利工程建設項目招標投標市場(chǎng)和園林綠化服務(wù)中心，為水利工程項目、園林綠化建設項目招投標活動(dòng)提供服務(wù)；市國土局設有1個(gè)土地交易中心，10個(gè)區縣設有10個(gè)土地交易分中心，為國有建設用地使用權出讓和土地一級開(kāi)發(fā)權招投標活動(dòng)提供服務(wù)；北京電力公司設有2個(gè)市場(chǎng)，分別是電力工程市場(chǎng)資源平臺和物資資源平臺，為北京電力公司管理的所有電力工程和大宗電力工程物資采購招投標活動(dòng)提供服務(wù)等。各有形市場(chǎng)中先進(jìn)的信息化技術(shù)和裝備的使用，為確保招投標活動(dòng)的公開(kāi)透明和有效監管提供了硬件環(huán)境。

　�。ㄈ�）招投標活動(dòng)有效開(kāi)展

　　據不完全統計，－，北京市共辦理施工總承包招標項目（含直接發(fā)包）9025項，中標價(jià)3532。8億元；專(zhuān)業(yè)招標8659項，中標價(jià)366。41億元；勞務(wù)招標15637項，中標價(jià)292。6億元；材料和設備招標1488項，中標價(jià)81。8億元。招投標活動(dòng)的有效開(kāi)展，節約了資金，規范了我市的建筑市場(chǎng)秩序，確保了奧運等重點(diǎn)工程的順利實(shí)施。

　　盡管招投標事業(yè)發(fā)展迅速、成效明顯，但由于現行的招投標監管體系已落后于快速發(fā)展的形勢，致使招投標領(lǐng)域問(wèn)題頻出，腐朽案件仍處于高發(fā)態(tài)勢。

　　二、監管缺陷及制度成因

　　現行招投標的行政監管體制，是以分行業(yè)監管為主，綜合監管為輔的體制。在實(shí)施初期，為推進(jìn)招投標市場(chǎng)的發(fā)展起到了積極作用，但隨著(zhù)招投標領(lǐng)域的不斷發(fā)展變化，其弊端也日益凸顯。主要表現在：

　�。ㄒ唬┩�體監督，缺乏制衡

　　在現行體制下，政府投資招投標的綜合監管職能主要體現在發(fā)展改革部門(mén)對項目招投標方案的核準權上，而招投標的具體實(shí)施和監管分別由商務(wù)、建設、水利、交通、國土及財政等部門(mén)按其各自的行政管理權設定。這種將主管部門(mén)置于既當“運動(dòng)員”又是“裁判員”的制度設定，客觀(guān)上為主管部門(mén)追求部門(mén)利益最大化和保護既得利益創(chuàng )造了條件，加之水利、交通、政府采購、國土等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目，主管部門(mén)既是招投標活動(dòng)的具體實(shí)施人，同時(shí)又對本行業(yè)的招投標活動(dòng)進(jìn)行管理和監督，客觀(guān)上為權力尋租留下了空間。

　�。ǘ�）分散執法，監管缺位

　　由于體制造成的部門(mén)分散監管模式，形成了招投標監管中的多頭管理、條塊分割的狀況，直接導致了監管空白。一是有的業(yè)主和主管部門(mén)以少報多建、肢解工程、化整為零、部分招標等方式規避招標。二是有的業(yè)主在招標中與投標人、代理機構相互串通搞虛假招標、圍標、甚至搞陰陽(yáng)合同等場(chǎng)外交易，由于分散執法，對過(guò)程中的違法行為懲處乏力，嚴重擾亂了市場(chǎng)秩序，滋長(cháng)了工程建設領(lǐng)域腐朽現象的發(fā)生。畢玉璽案件正是監管缺位的例證。三是對中介代理機構的監管缺位。目前對中介代理機構的管理上，重審批、輕管理、資質(zhì)審批呈多頭狀況，有的中介機構同時(shí)兼具十多個(gè)代理資質(zhì)。在實(shí)踐中往往發(fā)生個(gè)別中介代理機構違規操作后，資質(zhì)信譽(yù)和業(yè)務(wù)不受任何影響的怪現象。由于政府監管的缺位，此類(lèi)現象發(fā)生后既無(wú)記載，也無(wú)懲處，嚴重擾亂了招投標市場(chǎng)秩序。調研期間，調研組分別組織召開(kāi)了部分招標代理機構和一些國有投標企業(yè)的座談會(huì )。從反饋的情況來(lái)看，目前大多招標代理機構和國有企業(yè)，對招投標的行政監管現狀不滿(mǎn)意。

　�。ㄈ�）規則不統一，公開(kāi)透明性弱

　　分散監管的模式，直接導致了信息公開(kāi)透明性的弱化。一是目前招投標信息發(fā)布平臺不統一。雖然市發(fā)改委設置了《北京市招投標信息平臺》，但調研中發(fā)現有的部門(mén)存在自行指定刊

　　登招投標信息發(fā)布媒體的現象。這種與我市法規相悖的行為，不僅給投標人造成了獲取信息的不方便，而且對信息統一發(fā)布的公開(kāi)透明、維護市場(chǎng)主體各方利益的公開(kāi)公平公正競爭形成了障礙。二是評標專(zhuān)家庫問(wèn)題依然突出。雖然市發(fā)改委和市人事局制定了《北京市評標專(zhuān)家庫和評標專(zhuān)家管理辦法》，要求建立全市統一的北京市評標專(zhuān)家庫，嚴格專(zhuān)家管理，但以前分部門(mén)建立和管理專(zhuān)家庫的體制影響依然存在，直接導致了專(zhuān)家素質(zhì)參差不齊、問(wèn)題易發(fā)多發(fā)的現狀。三是各專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)運行規則不盡一致。有的非法設定招標投標的行政許可、資質(zhì)驗證、注冊登記等與《招標投標法》相抵觸的規定；有的通過(guò)歧視性條款排斥或者限制外地企業(yè)投標等行業(yè)壟斷和地區封鎖的規定。

　�。ㄋ模┦袌�(chǎng)條塊分割，資源共享性差

　　一是條上部門(mén)辦市場(chǎng)。各分散的專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)造成大量人力、物力重復浪費，同時(shí)有的卻缺乏規范固定的交易場(chǎng)所。許多工程尤其是交通、水利、園林綠化等項目的招投標活動(dòng)，交易場(chǎng)所流動(dòng)性、隨意性很大，監管力量有限很難實(shí)施有效監管，造成主管部門(mén)監管盲區，加之招投標活動(dòng)相對比較隱蔽，客觀(guān)上為招投標違紀違法行為提供了條件。二是塊上市區各辦市場(chǎng)。如有形建筑和建設市場(chǎng)，目前北京市就形成了市建設工程發(fā)包承包交易中心和各個(gè)區縣各有建設工程發(fā)包承包交易中心并存但互不隸屬的格局。

　�。ㄎ澹┕�共權力運作不規范

　　一是權力未遠離市場(chǎng)�，F行的招投標制度下，政府在某種程度上依然是最大的業(yè)主。政府業(yè)主或其直接委托的代理機構在組織招標、擬定資格預審文件和招標文件及評標辦法、受理投標報名、進(jìn)行資格審查、組織開(kāi)標和評標、指定招標人代表參與評標等過(guò)程中，業(yè)主的權力尋租的空間很大。比如法律法規規定，國家和各省、自治區、直轄市人民的政府確定的重點(diǎn)建設項目，以及全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導地位的工程建設項目，應當公開(kāi)招標。而在實(shí)際招標時(shí)，往往以各種理由規避公開(kāi)招標，比如以項目技術(shù)復雜、涉及國家安全、秘密等理由邀請招標;有的項目作為政治任務(wù)和政績(jì)工程，以加快發(fā)展為由，實(shí)行邀請招標；再比如招標人代表雖然在評標委員會(huì )中只占少數，但往往擔任評標委員會(huì )負責人，帶有傾向性的言論和評價(jià)經(jīng)常左右其他評標專(zhuān)家的評標行為等。二是干部未遠離腐朽。少數領(lǐng)導干部法制觀(guān)念淡漠，把依法行政與加快經(jīng)濟發(fā)展對立起來(lái)，甚至直接介入或非法干預招投標活動(dòng)，授意、指使下屬的業(yè)主想方設法將工程發(fā)包給其指定的投標人，個(gè)別領(lǐng)導干部以權力謀私，為自己和親屬子女謀取非法利益。

　　三、對策建議

　　按照政府建立、規范管理、公共服務(wù)、公平交易的原則，堅持政事分開(kāi)、政企分開(kāi)、打破地區封鎖和行業(yè)壟斷，整合利用好各類(lèi)有形建筑和建設市場(chǎng)資源，逐步建立統一規范的工程建設有形市場(chǎng)。按照建立健全決策權、執行權、監督權既相互協(xié)調又相互制約的權力結構和運行機制的要求，改革目前招標投監管體系應遵循的原則和達到的目標。

　　一是項目行政管理權與監督執法權分離�，F行制度框架下的主管部門(mén)如發(fā)展改革委、財政、交通、建設、水利、國土等項目主管部門(mén)繼續承擔核準項目的招投標方案及稽查等職責，將各自的監管權交由統一的綜合監管部門(mén)實(shí)施，解決“九龍治水”，都管都不管的問(wèn)題。

　　二是政策制定權與監督執法權分離。由市政府組建專(zhuān)門(mén)工作管理委員會(huì )承擔指導協(xié)調招投標的職責，成立專(zhuān)門(mén)的監管機構，承擔招投標市場(chǎng)全過(guò)程監管的職責。實(shí)現招投標市場(chǎng)運行中的“五個(gè)統一”：即統一擬定招投標的相關(guān)配套規章及監管規則；統一的信息發(fā)布平臺；統一的評標專(zhuān)家庫；統一的行業(yè)協(xié)會(huì )和信用評價(jià)體系；統一的投訴質(zhì)疑受理平臺。解決招投標市場(chǎng)政府監管缺位錯位問(wèn)題。

　　三是增強政府服務(wù)職能。取消現行的建設工程承發(fā)包交易中心、交通建設招標投標服務(wù)中心、水利工程建設項目招標投標市場(chǎng)等有形市場(chǎng)的所有行政事業(yè)性收費，在統一的信息發(fā)布平臺上，統一發(fā)布招標公告、招標資格預審公告、中標公示以及違法行為公告等，提高市場(chǎng)競爭的公開(kāi)透明度，解決信息不對稱(chēng)的問(wèn)題。

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