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時(shí)評慈善法草案
導語(yǔ)：今年3月9日,《中華人民共和國慈善法(草案)》(下稱(chēng)慈善法草案)將提請十二屆全國人大四次會(huì )議審議。該草案首次明確何謂“慈善”,首次在法律中明確慈善組織公開(kāi)信息的義務(wù)。作為我國首部慈善法,其草案在很多方面實(shí)現突破,對規范和促進(jìn)我國慈善事業(yè),無(wú)疑具有里程碑意義。
在全國人代會(huì )審議之前,圍繞社會(huì )關(guān)注的個(gè)人求助、互聯(lián)網(wǎng)募捐、特殊的稅收優(yōu)惠政策等熱點(diǎn)問(wèn)題,參與慈善法起草與制定全過(guò)程的全國人大常委會(huì )委員、中國社會(huì )保障學(xué)會(huì )會(huì )長(cháng)鄭功成,接受了記者對慈善法草案的獨家專(zhuān)訪(fǎng)。
面對個(gè)人求助,媒體應該怎樣做
問(wèn)一:2月16日晚,《惜惜,爸爸一定能救你》的求助文章,在微信朋友圈里轉發(fā)。市民方浩3歲的女兒患上白血病,他希望能通過(guò)這樣的方式募集手術(shù)費用。讓方浩吃驚的是,到次日中午募集的善款已達40余萬(wàn)元。慈善法草案并未禁止個(gè)人求助,方浩的行為是否屬于慈善募捐?其募捐行為是否受慈善法保護?
鄭功成:很顯然,方浩的行為屬于個(gè)人求助,不是慈善募捐。兩者的區別在于,個(gè)人求助是在有限的范圍里解決個(gè)人問(wèn)題,而慈善法草案規定的慈善募捐,是指慈善組織基于慈善宗旨募集財產(chǎn)的活動(dòng)。所以,方浩的行為不受慈善法調整。
樂(lè )善好施、互助友愛(ài)是我國的傳統美德,如果把個(gè)人向朋友求助的行為也納入法律規制,不僅無(wú)從監管,而且會(huì )限制民間求助和援助。需要注意的是,求助的真實(shí)性需要公民自行判斷。
問(wèn)二:生活中,經(jīng)常有受困群體向媒體求助,媒體通過(guò)各種形式向社會(huì )發(fā)布救助信息,籌集捐款。這種情況是否屬于法規范的慈善募捐范疇?面對求助者,媒體應當如何救助?
鄭功成:媒體公益意識的不斷強化,確實(shí)幫助了不少陷入困境的人,這是值得肯定的。但是,由于信息不對稱(chēng),實(shí)踐中往往會(huì )出現需要救助的人得不到充分救助,或者募集的善款超出求助者實(shí)際需要的情況。由此而引發(fā)的“愛(ài)心官司”也不罕見(jiàn)。畢竟媒體和記者不是專(zhuān)門(mén)從事慈善事業(yè)的,很難準確掌握相關(guān)信息,也很難對捐贈及善款跟蹤到底。
按照慈善法草案,面對求助的公民,媒體可以與具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織進(jìn)行合作,募得款物由慈善組織管理。而陷入困境的公民,最好是向慈善組織求助。
怎樣用好網(wǎng)絡(luò )募捐
問(wèn)三:互聯(lián)網(wǎng)和新媒體因門(mén)檻低、傳播成本低等特點(diǎn),使善款支付、慈念傳播插上了“互聯(lián)網(wǎng)+”的翅膀。法律該如何更好地促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)慈善募捐活動(dòng)?
鄭功成:網(wǎng)絡(luò )作為開(kāi)展慈善活動(dòng)的平臺與工具,已經(jīng)成為當今慈善事業(yè)發(fā)展的重要內容,有必要對網(wǎng)絡(luò )慈善活動(dòng)加以法律規制。但是,網(wǎng)絡(luò )有其特殊性,法律規制嚴了,不利于網(wǎng)絡(luò )慈善活動(dòng)的開(kāi)展;規制寬松了,又容易魚(yú)龍混雜,難免不法之徒會(huì )借助網(wǎng)絡(luò )詐捐。這不僅會(huì )挫傷善心,而且會(huì )阻礙慈善事業(yè)的發(fā)展。
比如,去年網(wǎng)上瘋傳的女子為救小女孩而被狗咬傷的事件是虛構的,卻騙取了巨額善款。如果這樣的事情一再發(fā)生,就會(huì )影響到人們的善舉。所以,立法既要促進(jìn)網(wǎng)絡(luò )慈善事業(yè)健康發(fā)展,也要明確發(fā)出信號:禁止欺詐性的募捐行為。
問(wèn)四:慈善法草案對網(wǎng)絡(luò )慈善有哪些規制措施?
鄭功成:目前主要體現在兩個(gè)方面:一是慈善組織在互聯(lián)網(wǎng)開(kāi)展募捐,需要在慈善監管機構指定的網(wǎng)絡(luò )平臺上發(fā)布募捐信息,這實(shí)際是要讓監管機構對網(wǎng)絡(luò )募捐擔負起監督責任;二是非慈善組織或者不具有募捐資格的組織或個(gè)人,要在網(wǎng)絡(luò )上開(kāi)展募捐,需要與具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織合作。也就是說(shuō),網(wǎng)絡(luò )募捐要進(jìn)入有序狀態(tài),不是任何人、任何機構可以在任何網(wǎng)絡(luò )平臺上進(jìn)行募捐的,而是需要由監管機構與依法成立并具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織切實(shí)承擔起責任。
這樣規制的目的是,既不影響網(wǎng)絡(luò )成為慈善募捐的重要途徑,又能夠確保愛(ài)心人士放心地捐款、捐物、獻愛(ài)心。
剩余善款如何處理
問(wèn)五:剩余善款的歸屬問(wèn)題困擾著(zhù)許多捐贈者。慈善法草案對剩余善款是否給予調整?
鄭功成:慈善法草案對剩余善款的處理,本著(zhù)尊重捐贈人意愿的原則。剩余善款主要有兩種情形:一種是慈善組織停辦或終止,出現剩余財產(chǎn)需要處理的。在這種情況下,應該按照慈善組織的章程處理,如果章程沒(méi)有相應規定,則由監管部門(mén)(即民政部門(mén))把剩余財產(chǎn)轉給相同或者相近的慈善組織,并且要向社會(huì )公告,接受社會(huì )監督。
第二種情形是,慈善項目結束后出現剩余財產(chǎn)。比如,受助者需要求助的問(wèn)題已經(jīng)解決,或者受助對象已經(jīng)不存在了,或者為受助者募集的善款超過(guò)了求助者的實(shí)際需要等。這種情形下,首先應當按照募捐的方案或者捐贈協(xié)議來(lái)處理,沒(méi)有協(xié)議的,由慈善組織把剩余善款用于目的相同或者相近的其他慈善項目,并向社會(huì )公布,接受社會(huì )監督。
由個(gè)人或者其他組織與慈善組織合作發(fā)起的募捐出現剩余財產(chǎn)的,也適用上述處理方法。
經(jīng)過(guò)這樣清晰的規制,可以避免剩余財產(chǎn)或善款引發(fā)爭議,從而形成傷害慈善事業(yè)健康發(fā)展的“愛(ài)心官司”。
問(wèn)六:近年來(lái),公眾對公開(kāi)善款使用情況的呼聲越發(fā)強烈。慈善法草案規定了哪些公開(kāi)義務(wù)?設定了哪些法律責任?
鄭功成:慈善法草案對公眾呼吁作出了積極回應,設專(zhuān)章規定“信息公開(kāi)”�？傮w的取向是,必須強化慈善組織與慈善行為的透明度,這是慈善事業(yè)贏(yíng)得公信力的主要途徑。但是,也不能將透明度理解為“裸體”呈現,有幾種情形需要注意,不能突破底線(xiàn)。
首先,要把握信息公開(kāi)的原則,法律規定必須公開(kāi)的一定要公開(kāi)。比如,登記事項、備案事項、是否具有公募資格、募捐方案、慈善服務(wù)或項目信息,以及年度報告等內容。其次,法律規定不能公開(kāi)的一定不能公開(kāi)。比如,捐贈人要求隱去身份、受益人提出保護隱私等,都應當尊重當事人的意愿,如果慈善組織對不宜公開(kāi)的信息公開(kāi)了,同時(shí)需要承擔相應的法律責任。第三,關(guān)于善款使用情況的公開(kāi)申請,捐贈人只能申請公開(kāi)自己捐贈部分善款的使用情況,這是一種有限權利。
如何監管慈善組織
問(wèn)七:慈善募捐與慈善捐贈有何不同?為什么慈善募捐要依托第三方慈善組織開(kāi)展?慈善法草案在規范和監管慈善組織方面有哪些具體規定?
鄭功成:募捐的主體是慈善組織。按照慈善法草案的規定,非慈善組織進(jìn)行募捐,必須與具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織進(jìn)行合作。相比之下,捐贈的主體是多元的,可以是自然人、法人和其他組織。慈善法草案只允許依法設立的慈善組織開(kāi)展募捐,主要是為了規范慈善募捐與慈善行為的秩序,同時(shí)也便于監管。
慈善法草案對慈善組織的監管,強調把好五個(gè)關(guān)口:一是登記關(guān),設立慈善組織需要向縣級以上政府民政部門(mén)申請,準予登記的需要向社會(huì )公告;二是公募關(guān),慈善組織需要依法定程序才能取得公募資格,并接受監督;三是信息公開(kāi)關(guān),慈善組織應當依法履行信息公開(kāi)義務(wù),信息公開(kāi)應當真實(shí)、完整、及時(shí);四是運行監督關(guān),由縣級以上政府民政部門(mén)依法履職監管職責,可以現場(chǎng)檢查,也可以抽查;五是法律責任關(guān),違法開(kāi)展慈善活動(dòng),逾期不改正的,限期停止活動(dòng),情節嚴重的,吊銷(xiāo)登記證書(shū),違法所得由民政部門(mén)收繳,對直接負責的主管人員進(jìn)行罰款,構成犯罪的,依法追究刑事責任。
為何不明確具體稅收優(yōu)惠比例
問(wèn)八:慈善法草案規定國家對扶貧濟困的慈善活動(dòng)實(shí)行特殊的稅收優(yōu)惠,但為什么沒(méi)有規定具體的優(yōu)惠比例?
鄭功成:慈善法草案明確了各主體享有的稅收優(yōu)惠政策,包括對扶貧濟困的慈善活動(dòng)實(shí)行特殊的稅收優(yōu)惠政策。這樣規定主要是明確原則與方向。比如,慈善法草案規定,國家對扶貧濟困的慈善活動(dòng)實(shí)行特殊的稅收優(yōu)惠政策,這種政策雖然未能夠在法律中寫(xiě)明到底優(yōu)惠到何種程度,但必定較之現行優(yōu)惠政策更加優(yōu)惠。此外,慈善法草案明確稅收優(yōu)惠額度可以結轉使用,以便捐贈者根據自身財務(wù)狀況靈活安排捐贈額度,這將有利于鼓勵大額捐贈。
慈善法草案沒(méi)有明確具體的稅收優(yōu)惠幅度,是因為具體稅收優(yōu)惠幅度應該由稅法規定。我國稅法需要繼續修訂,因為當前的稅收標準已經(jīng)不適應慈善法的有關(guān)規定。
問(wèn)九:目前與慈善有關(guān)的法律主要有《中華人民共和國紅十字會(huì )法》《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》等,慈善法與這些法律的關(guān)系是怎樣的?
鄭功成:慈善法與紅十字會(huì )法是并重的兩部法律,互不隸屬。紅十字會(huì )本身不是慈善組織,但是紅十字會(huì )的一些業(yè)務(wù)又確實(shí)屬于慈善范疇。慈善法是慈善領(lǐng)域的基本法,對紅十字會(huì )的慈善活動(dòng)應當同樣具有法律效力。比如,紅十字會(huì )要進(jìn)行募捐,同樣需要取得公開(kāi)募捐的資格等。慈善法與公益事業(yè)捐贈法的關(guān)系很明確,依照新法優(yōu)于舊法原則,如果慈善法與公益事業(yè)捐贈法有沖突的,則以慈善法為準。
需要注意的是,慈善法作為慈善領(lǐng)域的基本法,不可能解決慈善領(lǐng)域中的所有問(wèn)題,在制定這部法律的同時(shí),還應當同時(shí)啟動(dòng)相關(guān)政策的制定,如稅收優(yōu)惠政策就需要緊鑼密鼓地跟進(jìn),否則有些法律條文可能會(huì )落空,最終損害法律的效力。
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