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制度建設是生態(tài)文明建設重中之重
最近，中央出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》，圍繞建設美麗中國、開(kāi)創(chuàng )社會(huì )主義生態(tài)文明新時(shí)代作出一系列頂層設計和總體部署，并提出以健全生態(tài)文明制度體系為重點(diǎn)。為什么要強調這一點(diǎn)?這是因為，在實(shí)際工作中，一些部門(mén)和領(lǐng)導干部比較注重治理污染、節能減排、執法監督等具體工作，而往往忽視制度建設這一管根本、管長(cháng)遠的工作。實(shí)現生態(tài)文明建設常態(tài)化、長(cháng)效化，歸根到底要靠生態(tài)文明制度體系來(lái)保障。
不重視制度建設，一個(gè)重要原因是對制度的作用認識不清。制度是人們的行為規范，人的行為總是受到法律、法規等正式制度和道德、習慣等非正式制度的約束和規范。生態(tài)文明建設需要人去推動(dòng)，如何激勵人、約束人?關(guān)鍵靠制度。只有把尊重自然、順應自然、保護自然的理念，節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的舉措，體現并落實(shí)到制度上，通過(guò)可操作的具體規范來(lái)保障實(shí)施，才能實(shí)現產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、消費綠色化，實(shí)現經(jīng)濟效益與生態(tài)效益相統一。
不可否認，制度建設不受重視的一個(gè)原因是，生態(tài)文明制度體系本身還不健全不完善。一是存在制度建設“碎片化”現象，中央和地方之間的環(huán)保規定還有不協(xié)調、不配套的地方，有的制度缺乏兼容性。二是具體制度不完善，如干部生態(tài)政績(jì)考核制度存在指標體系不完善、考核模式單一、考核周期不合理等問(wèn)題;生態(tài)補償制度存在橫向轉移支付制度缺乏、地方政府配套資金難落實(shí)等問(wèn)題。三是制度運行不順暢，分散的監管模式導致對自然資源監管不力，自然資源糾紛處理機制缺乏;環(huán)境執法體制存在缺乏協(xié)調組織機構、環(huán)境管理部門(mén)的統一協(xié)調性不足等問(wèn)題。
從近些年的地方實(shí)踐看，制度缺失既是生態(tài)文明建設的短板，又制約著(zhù)生態(tài)文明建設的持續推進(jìn)。環(huán)保領(lǐng)域之所以存在守法成本高、違法成本低、執法較困難的現象，既與生態(tài)環(huán)境保護管理體制不順有關(guān)，又與法律法規不健全有關(guān);之所以出現生態(tài)建設投入不足、公眾參與不足等問(wèn)題，既與生態(tài)保護的內生動(dòng)力不足有關(guān)，又與生態(tài)補償制度不完善有關(guān)。因此，應把制度建設作為推進(jìn)生態(tài)文明建設的重中之重，牢固樹(shù)立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設法治化。
用系統思維推進(jìn)制度體系建設。從事前預防類(lèi)制度、行為管制類(lèi)制度、影響誘導類(lèi)制度、事后補救類(lèi)制度等方面健全生態(tài)文明制度體系，以資源環(huán)境生態(tài)紅線(xiàn)管控、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途管制、自然資源資產(chǎn)負債表、自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究、生態(tài)補償等重大制度為突破口，深化生態(tài)文明體制改革，加快出臺相關(guān)改革方案，建立完整的制度體系。
充分利用地方立法權完善法律法規。樹(shù)立重在引導的立法理念，充分發(fā)揮法律規范的指引功能和約束功能，使法律成為可持續發(fā)展和生態(tài)文明建設的助推器;擬定科學(xué)、統一的生態(tài)環(huán)境立法規劃，強化立法的統一性、協(xié)調性。注重體現地方特色，立足地方實(shí)際，就排污許可證管理、污染物排放總量管理、生態(tài)補償等問(wèn)題，制定相應的地方條例、補充規定等。強化責任條款設置，同法律規范對義務(wù)、職責的賦予條款一一對應。
健全生態(tài)文明建設體制機制。一方面，著(zhù)力健全保障機制，吸納環(huán)保、經(jīng)濟等領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，建立綜合決策專(zhuān)家資源庫，為綜合決策提供咨詢(xún)和技術(shù)支持，完善生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展綜合決策機制，并逐步開(kāi)展對各類(lèi)規劃、發(fā)展戰略等的環(huán)境影響評價(jià)。另一方面，健全市場(chǎng)運行機制，推行環(huán)境污染第三方治理，培育符合條件的第三方治理主體;推進(jìn)環(huán)境公用設施投資運營(yíng)市場(chǎng)化，健全投資回報機制和公共環(huán)境權益保障機制。
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