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江蘇無(wú)錫試點(diǎn)進(jìn)城農民用土地置換城鎮住房和社保
上周，位于深圳市寶安區福永街道鳳凰社區的一塊原農村集體工業(yè)用地成功以?huà)炫品绞匠鲎專(zhuān)⒁?.16億元成交。這是今年1月18日深圳啟動(dòng)新一輪“土改”后，首宗上市流轉的集體工業(yè)用地;也是全國首宗原農村集體土地不經(jīng)政府征地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉。
1987年12月1日，以深圳土地“第一拍”為標志的土地制度改革至今仍為人稱(chēng)道;而上周的農地“第一拍”，更是黨的十八屆三中全會(huì )和中央城鎮化工作會(huì )議明確“建立城鄉統一的建設用地市場(chǎng)”、“賦予農民更多財產(chǎn)權利”以來(lái)的最新突破，廣東因此也再次成為了土地制度改革的先鋒。
推動(dòng)農村集體土地與國有土地同價(jià)同權，其核心是讓農民分享城鎮化的紅利，也有助于解決傳統城鎮化中“半市民化”的后遺癥，實(shí)現真正“人的城鎮化”。國家統計局數據顯示，1978年到2012年，全國城鎮化率從17.92%提升到52.57%，達到世界平均水平。但據第六次人口普查，實(shí)際上戶(hù)籍城鎮化率僅27.7%，超過(guò)3億農民工仍處于“半市民化”狀態(tài)。要根本解決這一問(wèn)題，除了戶(hù)籍制度改革和加大基本公共服務(wù)的投入，允許進(jìn)城農民利用原有土地獲得進(jìn)城的“第一桶金”非常關(guān)鍵。
當然，農村土地集體所有制度之根本不能動(dòng)搖，如何既讓進(jìn)城農民分享城鎮化的紅利，又保證農村土地、特別是18億畝耕地不流失?改革需要找到微妙的平衡點(diǎn)。
目前除廣東外，不少地方都試圖在現有土地管理制度框架下先行先試小步突破，其中，江蘇無(wú)錫率先推行的農村宅基地“雙置換一轉化”利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，覆蓋面積之廣，惠農力度之大，頗具借鑒意義。
取經(jīng)
四村一社區
連成萬(wàn)頃良田
根據無(wú)錫市“雙置換一轉化”方案，村民宅基地住房面積可1：1置換成保障房，最大置換面積可達250平方米。原土地承包經(jīng)營(yíng)權則置換成為城鎮社保：16歲以下的村民可一次性補償6000元;16歲-男50歲/女45歲的適齡工作村民可將農齡以2：1折換為工齡接入城鎮社保;男50歲/女45歲- 男60歲/女55歲的村民可選擇接入社�；蛳硎苷ｐB，政府保養標準為每人每月610元;男60歲/女55歲以上退休年齡段的村民則統一享受政府保養。此外，原村集體則成立社區股份合作社，將集體資產(chǎn)量化折股分到村民人頭，實(shí)現了村民帶股進(jìn)城享受分紅。
12月11日，南下的冷空氣吹散了困擾多日的霧霾。走進(jìn)無(wú)錫市惠山精細蔬菜產(chǎn)業(yè)園，一派田成方、路成框、林成網(wǎng)、渠通暢的景象。
你也許想不到，這片總面積8000多畝的蔬菜基地上，幾年前還散落著(zhù)楊西園村、秦巷村、五秦村、天壽村等4個(gè)行政村和一個(gè)社區，居住著(zhù)2200多位農民。
老楊也是其中一個(gè)。這天他起了個(gè)大早：“今天有批萵筍要收，好早點(diǎn)送給客戶(hù)�！崩蠗钍腔萆骄毷卟水a(chǎn)業(yè)園所在的無(wú)錫萬(wàn)頃良田項目的一名負責人。如今雖然仍工作在田間，但祖祖輩輩都是農民的他，其實(shí)已是一個(gè)“城里人”了。他說(shuō)，原來(lái)的土地置換了商品房和社保，原村集體成立了股份合作社每年都有分紅，再加上現在這份工資，日子過(guò)得很紅火。
老楊原屬的楊西園村緊挨著(zhù)惠山區洛社鎮。洛社鎮距離無(wú)錫市區僅12公里，總人口超過(guò)20萬(wàn)人，稱(chēng)得上是無(wú)錫城的一個(gè)衛星城。在蘇南地區，洛社的工商業(yè)頗具盛名，是蘇南鄉鎮企業(yè)的發(fā)祥地之一，素有“小無(wú)錫”的美譽(yù)。
隨著(zhù)洛社鎮的發(fā)展，建設用地的需求越來(lái)越大。但農地被征用后，一次性的征地補償并不能很好地解決失地農民的出路問(wèn)題。老楊說(shuō)：“村里本來(lái)就人多地少，那段時(shí)間村里老有征地，看著(zhù)洛社越來(lái)越發(fā)達，我們村民卻分享不到甜頭，大家怨氣不少�！�
楊西園村終于在2009年迎來(lái)了華麗轉身。那一年，無(wú)錫市系統性地開(kāi)始推進(jìn)以土地承包經(jīng)營(yíng)權置換城鎮社會(huì )保障，以農村住宅置換城鎮住房保障以及村集體資產(chǎn)確權量化折股的“雙置換一轉化”工程。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，進(jìn)城農民用土地置換了住房和社保，和國家分享了土地溢價(jià)收益，也就間接實(shí)現了同地同權。
對“雙置換一轉化”頗有研究的無(wú)錫市委農辦綜合管理處處長(cháng)何建升介紹，這一方面是迎合城鎮化的大趨勢，但最主要的還是為了還歷史欠賬。他說(shuō)，歷史上無(wú)錫的征地拆遷主要遺留了兩類(lèi)問(wèn)題，一是拆房留地，農民新的住房離土地很遠，導致人地分離;二是征地留房，失地農民沒(méi)有土地收益也就無(wú)法承接城鎮社保。
此外，無(wú)錫人均耕地面積本來(lái)就非常小，經(jīng)歷了鄉鎮企業(yè)快速發(fā)展的時(shí)期，“村村點(diǎn)火戶(hù)戶(hù)冒煙”的狀況導致農村面貌雜亂無(wú)章，不利于管理。何建升說(shuō)，從趨勢來(lái)說(shuō)，也應該將人集中到社區，將零散的土地集中規�；�(jīng)營(yíng)。
就這樣，楊西園村召開(kāi)村民大會(huì )，表決通過(guò)了全村參加“雙置換一轉化”的動(dòng)議。
和楊西園村一起參與這次“雙置換一轉化”的還有秦巷村、五秦村、天壽村等3個(gè)行政村和石塘灣社區。整個(gè)項目涉及農戶(hù)681戶(hù)2247人。村民騰退的宅基地等建設用地被復墾整理，再加上原農用地的平整，僅新增耕地就達到916畝。由此，原本高低錯落的8000多畝土地被連接成片，當地形象地將這個(gè)項目稱(chēng)為“萬(wàn)頃良田工程”。
村民本地就業(yè)
住進(jìn)新保障房
4年以來(lái)，首先是城鎮化率的大幅提高：2009年大約在65%-68%之間，預計今年可以達到72%-75%;更重要的是100萬(wàn)人從原新農保接入到了城鎮社保，標準大幅提高：其中市區(含惠山區和西山區)完成26萬(wàn)人，江陰縣完成30萬(wàn)人，無(wú)錫新區和濱湖區所有農民全部都已享受城市待遇，市區范圍也僅剩18萬(wàn)農民需要解決。
跟著(zhù)老楊走進(jìn)蔬菜大棚，不少人正忙著(zhù)收萵筍，老楊不時(shí)還交代幾句。他說(shuō)，整個(gè)“萬(wàn)頃良田工程”目前已經(jīng)成立了益家康、萬(wàn)壽河、裕興草菇等多家農業(yè)合作社，不僅村集體入股，還引進(jìn)了先進(jìn)的農業(yè)企業(yè)�！艾F在不光村民可以實(shí)現本地就業(yè)，還可以提供崗位給外來(lái)人口�！�
據洛社鎮統計，這些耕地全部用于種植精細蔬菜，包括青菜、芹菜、萵苣、豆苗、黃瓜等，標準化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)方式使每畝地年凈收益達到5000元。而僅以復墾新增的916畝耕地計算，每年就可以?xún)粼鍪找?58萬(wàn)元。
從大棚出來(lái)，老楊又帶領(lǐng)記者到了不遠處的安置小區。這個(gè)名叫孟里花苑的小區正在建設當中，幾棟超高層建筑拔地而起接近封頂�！半娞輼�，有車(chē)庫”，老楊得意地介紹道。
一位村民也來(lái)查看工程進(jìn)度，70歲上下的樣子，精神很好。他說(shuō)，原來(lái)宅基地拆遷后，現在家里暫時(shí)租著(zhù)房子，就盼著(zhù)工程完工能搬進(jìn)新房。
“盡管過(guò)渡期間政府會(huì )補貼租金，但租房子總沒(méi)有住自己的房子踏實(shí)”。他高興地告訴記者，他原來(lái)的宅基地1：1折換了兩套房子，一套80平方米，一套130平方米，“現在孩子大了在外面工作，我們只需要住一套房，另一套出租又是一筆收入”。
他給記者算了一筆賬：他們老兩口每月可拿到1220元政府保養，每年村集體還有每人幾千塊錢(qián)的分紅，再加上以后的房租，養老完全夠了。
何建升介紹，2009年“雙置換一轉化”依托征地拆遷開(kāi)始大力推進(jìn)，“只要涉及征地拆遷的，就一律納入進(jìn)來(lái)”，此外則以“政府引導，百姓自愿”的原則發(fā)動(dòng)農民轉化為市民。
他還介紹了下一步無(wú)錫“雙置換一轉化”的目標：西山、惠山區剩余的18萬(wàn)人將力爭全部完成保障;江陰縣在試點(diǎn)的基礎上將繼續擴大范圍;目前還未推進(jìn)工作的宜興縣則通過(guò)“即征即�！敝鸩酵崎_(kāi)。
雙置換一轉化
須有兩大前提
一是當地政府必須像無(wú)錫這樣具有很強的財力，二是當地農民不能再靠土地為生，充分就業(yè)率非常重要。
無(wú)錫市“雙置換一轉化”的順利推進(jìn)，得益于城鄉建設用地增減掛鉤政策的應用。
所謂增減掛鉤，通俗地說(shuō)就是將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。2006年，江蘇等五省市被國土資源部列為首批試點(diǎn)。
何建升說(shuō)，這就解決了兩個(gè)重要問(wèn)題：一是可以解決城鎮建設用地吃緊的問(wèn)題，地方政府有動(dòng)力去做;二是農村建設用地復墾獲得的城鎮建設用地指標，除用于安置房建設外，可用于商品房建設等發(fā)展用地，獲得的土地出讓金是解決“雙置換一轉化”巨大成本的關(guān)鍵。
何建升介紹，目前無(wú)錫完成100萬(wàn)人的置換成本就超過(guò)200億元，如果沒(méi)有土地出讓金而靠財政解決，對政府來(lái)說(shuō)是不能承受之重。他又算了一筆賬：目前無(wú)錫宅基地復墾面積約3.3萬(wàn)畝，其中30%約1.2萬(wàn)畝用于安置房建設，剩余的約2.1萬(wàn)畝若按每畝150萬(wàn)元的出讓價(jià)格計，總體300億元的土地出讓金還有盈余。
事實(shí)上，在現行土地管理辦法的框架下，農村土地屬農村集體所有，并不能直接入市流轉。若沒(méi)有城鄉建設用地增減掛鉤的試點(diǎn)，無(wú)錫的“雙置換一轉化”也就沒(méi)有了依據。
不過(guò)，真正在推進(jìn)過(guò)程中，還有不少的障礙。比如，增減掛鉤產(chǎn)生的建設用地指標總量受到控制，“每年省里分配給無(wú)錫的指標只有3000畝”;又比如土地出讓價(jià)格并不穩定，“這兩年經(jīng)濟形勢不太好，土地市場(chǎng)也不景氣，實(shí)際上拍出的地價(jià)并不高”。何建升說(shuō)，這樣一來(lái)，估算的300億元只是一個(gè)理想狀態(tài)，實(shí)際上依靠土地出讓并不能完全解決“雙置換一轉化”的開(kāi)支，這就需要財政來(lái)兜底。
因此談及無(wú)錫“雙置換一轉化”模式是否具有推廣價(jià)值，何建升說(shuō)，前提條件是當地政府必須像無(wú)錫這樣具有很強的財力，“之前也有欠發(fā)達地區來(lái)無(wú)錫取經(jīng)的，我們當時(shí)就很坦誠，以他們的財力恐怕沒(méi)有辦法大范圍實(shí)行”。
另外一個(gè)前提條件當地農民不能再靠土地為生，“充分就業(yè)率非常重要，否則土地置換掉了，又沒(méi)有達到退休年齡領(lǐng)養老金，沒(méi)有工作的話(huà)生活怎么辦?”何建升介紹，無(wú)錫市農民的充分就業(yè)率達到95%，靠地吃飯的農民僅約15萬(wàn)人，這也是無(wú)錫能夠大范圍推動(dòng)“雙置換一轉化”的關(guān)鍵。
落地
深圳和東莞試點(diǎn)
跳出“增減掛鉤”實(shí)現直接流轉
無(wú)錫的“雙置換一轉化”以農民的利益為本，立足于讓農民分享改革發(fā)展和城鎮化的紅利，令人欽佩。而廣東特別是珠三角和長(cháng)三角地區一樣都有較強的財力，且農民的充分就業(yè)率較高，因此無(wú)錫的經(jīng)驗對廣東頗有借鑒意義。
有意義的是，就在記者赴江蘇采訪(fǎng)前不久，無(wú)錫市也派出了一個(gè)考察團到廣東學(xué)習“三舊改造”經(jīng)驗。正如無(wú)錫市國土資源局一位負責人說(shuō)，在土地制度改革方面，廣東和江蘇都是先行者，都在努力探索經(jīng)驗。
廣東省國土資源廳法規處一名負責人表示，現行的土地管理辦法已經(jīng)滯后，改是必然的。其中，允許農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià);賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營(yíng)權抵押、擔保權能;賦予農民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權;推進(jìn)農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓等都是新型城鎮化的需要。這些在十八屆三中全會(huì )已經(jīng)明確下來(lái)。
在這一大趨勢下，作為改革開(kāi)放的先行地，廣東近年也有不少突破。比如今年1月18日，深圳啟動(dòng)的允許城中村集體建設用地中的工業(yè)用地上市流轉的試點(diǎn)，首宗交易也于上周完成;今年5月我省率先在梅州、云浮、清遠等地啟動(dòng)的農村土地承包經(jīng)營(yíng)權和宅基地抵押貸款試點(diǎn)工作;此外，東莞作為全國土地產(chǎn)權制度改革試點(diǎn)，允許農村宅基地超標面積部分實(shí)施有償使用和流轉出讓;農村宅基地實(shí)施在本市范圍內轉讓;對以聯(lián)合建房形式改變土地用途的農村宅基地實(shí)施補交土地出讓金、調整土地用途后流轉出讓;實(shí)施流轉出讓集體建設用地使用權和抵押登記等。
談到深圳和東莞的試點(diǎn)，江蘇省國土資源廳一位工作人員評價(jià)道，目前國內很多試點(diǎn)都是利用城鄉建設用地增減掛鉤的試點(diǎn)政策，而這兩個(gè)試點(diǎn)雖然限制仍多，但它們跳出了“增減掛鉤”的框架，實(shí)現了直接的流轉，其突破性值得江蘇的學(xué)習。上月底，國土資源部在東莞召開(kāi)全國國土資源依法行政工作會(huì )議時(shí)，國土資源部副部長(cháng)胡存智也對東莞的集體土地流轉進(jìn)行了調研。
而深圳完成了首宗農村集體工業(yè)用地拍賣(mài)外，目前東莞全市已辦理宅基地流轉登記3030宗，面積66.06萬(wàn)平方米。且這一試點(diǎn)更有望擴大到全省范圍。今年8月公開(kāi)征求意見(jiàn)的《廣東省農村宅基地管理辦法(送審稿)》提出，農村宅基地將可以在本鎮、本集體內部流轉。
正如《廣東省城鎮化發(fā)展“十二五”規劃》中所說(shuō)，允許轉戶(hù)農民在自愿基礎上通過(guò)市場(chǎng)流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地并獲得財產(chǎn)收益，將有利于解除農村勞動(dòng)力進(jìn)城落戶(hù)的后顧之憂(yōu)，幫助農民獲得進(jìn)城的“第一桶金”。
目前，作為農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地、農民土地承包經(jīng)營(yíng)權、農戶(hù)宅基地流轉的前提工作，農村集體土地所有權的確權登記發(fā)證工作在廣東進(jìn)展迅速。最新數據顯示，廣東共完成農村集體土地確權登記發(fā)證140萬(wàn)多宗，發(fā)證率達到99.5%，占全國已發(fā)證總數的五分之一強。此外，全省集體建設用地使用權和宅基地使用權初始登記發(fā)證率也完成了96.6%和94%。
名詞解釋
無(wú)錫“雙置換一轉化”模式
即以土地承包經(jīng)營(yíng)權置換城鎮社會(huì )保障，以農村住宅置換城鎮住房保障以及村集體資產(chǎn)確權量化折股的模式。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，進(jìn)城農民用土地置換了住房和社保，和國家分享了土地溢價(jià)收益，也就間接實(shí)現了同地同權。
-手記
“土改”邏輯不能
以城市為中心
城鄉二元結構是當前制約城鄉發(fā)展一體化的主要障礙，讓廣大農民能夠真正有機會(huì )進(jìn)入城市，分享新型城鎮化的紅利也迫切需要土地制度的改革。
但需要明確的是，推動(dòng)農村集體土地與國有土地同地同價(jià)同權的根本目的是維護農民和轉戶(hù)農民的財產(chǎn)權利，其本意并非為了滿(mǎn)足城鎮建設用地的需要。住建部副部長(cháng)胡存智本月接受媒體采訪(fǎng)時(shí)也特別強調，包括農村宅基地在內的農村土地管理制度改革，必須堅持集體所有制、用途管制、城鄉統籌、維護農民土地權益四個(gè)重要原則。
改革的推進(jìn)要穩妥有序，尤其需要預防一些不良傾向。
首先是18億畝耕地紅線(xiàn)不能動(dòng)搖，改革的邏輯不能以城市為中心。須防范借改革突破大規模占用耕地和基本農田的行為，尤其在接近城市邊緣的地區更需警惕，否則糧食安全無(wú)法保證。
其次，除了允許農民通過(guò)土地獲得財產(chǎn)性收益外，更應該重視如何保障農民的長(cháng)遠利益，比如社會(huì )保障等基本公共服務(wù)的跟進(jìn)，對進(jìn)城農民進(jìn)行培訓，創(chuàng )造就業(yè)崗位，等等。否則就可能導致前腳洗腳上田，后腳走進(jìn)“貧民窟”的問(wèn)題。
第三，新型城鎮化應該形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關(guān)系，特別是新型城鎮化與農業(yè)現代化密不可分。借土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的東風(fēng)，應該同步推動(dòng)土地的規�；�、專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，否則將喪失農業(yè)現代化的最佳機遇。
另外，農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地與國有土地同價(jià)同權后，可能會(huì )對現有的土地市場(chǎng)造成一定的沖擊。地方財政必須盡早減少對土地出讓金的依賴(lài)，否則很可能形成新的風(fēng)險�！ �
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