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淺談降低養老金費率面臨什么問(wèn)題
降低養老金費率面臨諸多問(wèn)題 商業(yè)養老險政策將出
歲末年初，中國社會(huì )保障體系改革引入新話(huà)題：剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會(huì )議表示，“降低社會(huì )保險費，研究精簡(jiǎn)歸并‘五險一金’”，將成為2016年降低企業(yè)成本的重要突破口。
“十三五”規劃建議，生育保險與基本醫療保險合并，中國社保體系從“五險一金”變?yōu)?ldquo;四險一金”—由于2015年已經(jīng)下調了失業(yè)、工傷和生育保險的費率，養老保險和醫療保險成為2016年費率下調的唯二選項。而降低養老保險金費率，勢必會(huì )給本已捉襟見(jiàn)肘的基本養老體系帶來(lái)更大壓力。據2014年全國社會(huì )保險基金預算顯示，養老保險金費率每降低1個(gè)百分點(diǎn)，就將減收600億-800億元。
12月26日，中國社科院社會(huì )保障論壇在北京召開(kāi)，作為一場(chǎng)可能是國內最高規格的社會(huì )保障公開(kāi)論壇，在建立“多層次混合型”養老保障體系的大主題下，降費率被與會(huì )的官員和專(zhuān)家屢次提及。而面對基本養老保險的個(gè)人賬戶(hù)改革難以推進(jìn)的困境，政策對個(gè)人儲蓄型養老保險的配套支持成為論壇討論的重點(diǎn)。
降養老金費率面臨諸多“前提”
中國企業(yè)對社保費率過(guò)高的不滿(mǎn)已有多年，人社部公開(kāi)承認我國養老險費率偏高。據此前援引的美國社保局資料，中國企業(yè)和個(gè)人承擔的社保費率，在173個(gè)被統計國家中居第13位。
實(shí)施多年的“五險一金”社保繳費中，主要是總費率達28%的養老保險(單位繳費20%、個(gè)人繳費8%)和8%的醫療保險(單位繳費6%、個(gè)人繳費2%)。2015年，國家對失業(yè)、工傷和生育保險的費率進(jìn)行了調整，三者加起來(lái)總共約降了2%。
盡管繼續降低社會(huì )保險費是這次中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出的明確要求，但在養老金支付壓力與日俱增的情況下，諸多“前提”成為攔路虎。
此次論壇上，人社部社會(huì )保障研究所所長(cháng)金維剛稱(chēng)，降低養老保險金費率必須創(chuàng )造一定條件，“現在有一些地方，當期的養老基金還存在收不抵支的問(wèn)題，如果不創(chuàng )造一定的條件、貿然降低費率，顯然有風(fēng)險。所以必須要創(chuàng )造條件，首先是提高統籌層次，實(shí)現基礎養老金的全國統籌”。
從上世紀90年代起，中央政府已經(jīng)提出要提高養老保險的統籌層次，2010年，“基本養老保險基金逐步實(shí)行全國統籌”也被寫(xiě)入《社會(huì )保險法》，但時(shí)至今日，養老保險基金不僅沒(méi)有實(shí)現全國統籌，甚至連省級統籌也未全部實(shí)現。
提高養老保險統籌層次，關(guān)乎基本養老金投資運營(yíng)的效率。著(zhù)名社會(huì )保障專(zhuān)家、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾表示，“統籌層次低是我國養老保險制度最大的缺陷，派生出好多問(wèn)題，導致這個(gè)制度的運營(yíng)質(zhì)量很差，效率低下”。
2015年8月，《基本養老保險基金投資管理辦法》出臺，意味著(zhù)養老金將從地方歸集到中央、再由相關(guān)機構統一進(jìn)行投資管理，包括進(jìn)入股市。這一舉措被認為是提高養老金統籌層次的重要一步。
4個(gè)月過(guò)去了，人社部近日表示，已經(jīng)會(huì )同財政部等部門(mén)成立工作小組，制定了工作方案，明確了具體任務(wù)、部門(mén)分工和時(shí)間要求，正在撰寫(xiě)地方養老保險基金歸集劃撥流程、投資信息披露和報告制度、財務(wù)會(huì )計核算細則等配套政策方案。在被問(wèn)及養老金入市是否意味著(zhù)養老金統籌層次得以提高時(shí)，鄭秉文對時(shí)代周報記者表示，“目前看來(lái)還需要加強這方面的制度設計”。
金維剛則表示，目前正在制定職工基礎養老金的全國統籌方案，預計明年出臺。全國統籌可以大大緩解目前部分地區存在的城鎮職工養老保險基金當期征繳、收不抵支的問(wèn)題，同時(shí)也能為適當降低費率創(chuàng )造一定前提條件。而早在2015年3月，財政部部長(cháng)樓繼偉就表示，只有在劃撥部分國有資產(chǎn)補充社會(huì )保險基金的基礎上，才有條件適時(shí)降低社會(huì )保險的費率。
但相比基礎養老金的全國統籌，劃撥部分國有資產(chǎn)補充社�；鸬穆涞芈曪@得更加遙不可及。論壇上，國資委研究中心副主任彭建國提出，劃撥?chē)匈Y產(chǎn)涉及諸多問(wèn)題，比如劃撥股權還是收益?劃多少?劃給誰(shuí)?從誰(shuí)劃等，都尚待討論。
商業(yè)養老保險優(yōu)惠政策將出臺
中央提出降低社會(huì )保險費率的同時(shí)，學(xué)界呼吁基本養老保險需要減壓。
自上世紀90年代我國開(kāi)始構建以三大支柱為支撐的多層次養老保險體系：第一支柱為基本養老保險，第二支柱為補充養老保險，第三支柱為個(gè)人儲蓄性養老保險。其中，補充養老保險包括企業(yè)年金和職業(yè)年金，基本上僅存在于央企國企和機關(guān)事業(yè)單位，相關(guān)數據顯示，全國1500多萬(wàn)的企業(yè)中只有7萬(wàn)多家建立了企業(yè)年金;職業(yè)年金則針對機關(guān)事業(yè)單位，從2014年10月開(kāi)始實(shí)施。
基本養老保險無(wú)疑具有共濟性，然而這也導致其運行效率不佳，主要體現之一就是名義費率和實(shí)際費率的差距。為了少繳保險金，企業(yè)往往做小稅基、偷逃稅費—在中國較高的名義費率下，差距更大。“為什么費率這么高，替代率(注：勞動(dòng)者退休時(shí)的養老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率)這么低呢?這是制度設計存在的問(wèn)題。中國現在存在兩個(gè)費率，一個(gè)是名義費率奇高無(wú)比，一個(gè)是實(shí)際費率很低，只有一半左右。但是名義上的費率在一部分企業(yè)里也是執行的，這就導致他們吃虧了，于是出現負激勵，現有養老金的收入趨向減少。”鄭秉文在論壇上指出。
中國基本養老保險制度的改革方向一直不甚明確。由于歷史原因和長(cháng)久以來(lái)的支付壓力，基本養老保險的個(gè)人賬戶(hù)一直空賬運轉，十八屆三中全會(huì )和五中全會(huì )都提出要“堅持社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度，完善個(gè)人賬戶(hù)制度，健全多繳多得激勵機制”，這意味著(zhù)中央希望能夠兼顧基本養老保險制度的共濟性和效率。
然而究竟如何完善個(gè)人賬戶(hù)，始終存在“做空”與“做實(shí)”兩種爭論。在多年“做實(shí)”試點(diǎn)停滯不前的情況下，名義賬戶(hù)制成為比較務(wù)實(shí)的選擇，但如何設計名義賬戶(hù)，學(xué)界也存在很大爭議。
華中師大社會(huì )保障專(zhuān)業(yè)學(xué)科帶頭人孫永勇在此次論壇上表示，需要先把職工基礎養老金的全國統籌“搞定”，再在個(gè)人賬戶(hù)部分探索改革措施。孫永勇強調基本養老保險需要減壓，“整個(gè)社會(huì )對基本養老保險寄予了太高期望，另一方面，費率太高了，要降低費率。”他還表示，未來(lái)基本養老保險的財務(wù)賬單可能更加嚴峻，不得不更多地依靠財政補貼等手段鞏固。
然而財政本身也面臨前所未有的壓力。論壇現場(chǎng)，財政部財科所所長(cháng)劉尚希提到，現在財政“已經(jīng)到了非常危險的時(shí)候”。財科所前不久組織了一個(gè)全國分片調研，發(fā)現“有些地方已經(jīng)沒(méi)有錢(qián)發(fā)工資了，有些地方的養老金已經(jīng)穿底了”。
此前坊間一直流傳，個(gè)人商業(yè)養老保險的稅收優(yōu)惠政策將在年底出臺，鄭秉文此前也表示過(guò)稅收優(yōu)惠政策“終于將要落定”，但2015年臨近結束，該政策尚未推出，在接受時(shí)代周報記者采訪(fǎng)時(shí)，鄭秉文稱(chēng)“有些變化，但不會(huì )推遲很久”。
事實(shí)上，針對企業(yè)年金、職業(yè)年金的個(gè)人所得稅遞延納稅優(yōu)惠政策，在2014年1月1日已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施。所謂遞延納稅，是指在年金繳費環(huán)節和年金基金投資收益環(huán)節暫不征收個(gè)人所得稅，將納稅義務(wù)遞延到個(gè)人實(shí)際領(lǐng)取年金的環(huán)節。
鄭秉文強調，延稅型商業(yè)養老保險需要建立在個(gè)人賬戶(hù)的基礎上，進(jìn)行個(gè)人商業(yè)養老保險的頂層設計，即建立延稅型的個(gè)人賬戶(hù)，而這一賬戶(hù)實(shí)質(zhì)是投資型的個(gè)人賬戶(hù)，要“防止成為有稅優(yōu)的團險(注：有稅收優(yōu)惠的團體保險)”。在時(shí)代周報記者詢(xún)問(wèn)此政策的細節時(shí)，鄭秉文沒(méi)有作更多透露。
“發(fā)展商業(yè)養老保險，實(shí)際上是現在單靠政府已經(jīng)扛不下去的情況下必須要走的一條路，別無(wú)選擇，不然整個(gè)社會(huì )就會(huì )出現嚴重的養老危機。”劉尚希在論壇現場(chǎng)表示，大力發(fā)展商業(yè)養老保險是一種新的制度安排，可以借此化解公共風(fēng)險。“(公共責任和個(gè)體責任)真要分清楚很困難，但是這種前瞻性的認識需要理論指導。如果僅憑個(gè)人感覺(jué)，老百姓(73.620, 1.20,1.66%)會(huì )認為政府應該承擔更多責任，而政府則會(huì )說(shuō)不能陷入高福利陷阱。如果形成這么一種對立的狀態(tài)，最終就會(huì )出現更大的問(wèn)題。”劉尚希說(shuō)。
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