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我國養老保險并軌：萬(wàn)億成本從何來(lái)?
“雙軌制”破冰：萬(wàn)億并軌成本從何而來(lái)?
養老金改革終于在年末有了明確回應。
12月23日上午，十二屆全國人大常委會(huì )第十二次會(huì )議舉行第二次全體會(huì )議，國務(wù)院副總理馬凱作關(guān)于統籌推進(jìn)城鄉社會(huì )保障體系建設工作情況的報告。報告指出，按照中央部署，有關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)廣泛調查研究和反復論證，已經(jīng)擬訂了改革方案，并經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議和中央政治局常委會(huì )審議通過(guò)，我國將推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。
在會(huì )上，馬凱介紹，將推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。改革的基本思路是“一個(gè)統一、五個(gè)同步”。“一個(gè)統一”，即黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養老保險制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。“五個(gè)同步”，即機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養老保險制度同步建立，養老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實(shí)施。
“養老金改革方案獲批，方案公布或指日可待，這標志著(zhù)養老金改革邁出了一大步。”首都經(jīng)濟貿易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟學(xué)院教授、勞動(dòng)與社會(huì )保障系主任呂學(xué)靜表示。他透露，下一步具體繳費標準還需要看在四五個(gè)前期研究方案中，具體遴選。
在上海金融與法律研究院研究員聶日明看來(lái)，報告中最大的亮點(diǎn)在于機關(guān)事業(yè)單位同步改革以及明確統籌層次，但統籌過(guò)程中如何解決各地財力差異帶來(lái)的相關(guān)問(wèn)題，值得仔細考慮。多位專(zhuān)家也提到，數萬(wàn)億并軌成本也是需要考慮的。
不過(guò)，當記者致電詢(xún)問(wèn)參與方案制定的專(zhuān)家時(shí)，都對方案出臺的具體時(shí)間表予以了回避。
“一個(gè)政策出臺了還得拿方案，財務(wù)方案，執行方案等。這個(gè)方案還需要多久，應該是2015年的事情。”清華大學(xué)就業(yè)保障研究中心主任楊燕綏在12月24日的“中國退休政策研討會(huì )”表示。楊曾多次參與國家養老相關(guān)制度的調研和政策建議。
并軌：萬(wàn)億成本從何來(lái)?
據統計，我國在職公務(wù)員數量約700多萬(wàn)，各類(lèi)事業(yè)單位126萬(wàn)個(gè)約3000萬(wàn)人。養老金并軌，意味著(zhù)這3700萬(wàn)人將轉到城鎮職工養老保險體系中。
而要實(shí)現數千萬(wàn)人的養老金并軌，需要一筆巨大的成本。楊燕綏認為，在養老保險制度逐步統一的過(guò)程中涉及到“三筆錢(qián)”的處理問(wèn)題。
第一部分是過(guò)去已經(jīng)退休的“老人”的養老金發(fā)放問(wèn)題。以前機關(guān)發(fā)放的養老金主要來(lái)自財政預算，但事業(yè)單位既有自籌也有來(lái)自財政預算。改革后這一部分由社會(huì )發(fā)放，但并不能全都放入職工養老保險中去，這一部分還需財政出錢(qián)。
第二部分是“中人”的養老金問(wèn)題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經(jīng)繳納養老保險。“當年企業(yè)養老金改革就"只點(diǎn)菜沒(méi)買(mǎi)單"，形成了"空賬"。但不論事業(yè)單位改革還是機關(guān)改革形成空賬后，異地遷徙后視同繳費的賬怎么算?”她提出這一疑問(wèn)。
第三部分是改革以后事業(yè)單位繳費20%從哪里列支。
“中央政府、地方政府、單位、個(gè)人這幾個(gè)主體之間各自之間如何承擔上述三筆費用，將來(lái)必須有一個(gè)執行方案。”楊燕綏表示。
在聶日明看來(lái)，最大的難點(diǎn)還是機關(guān)事業(yè)單位的“中人(已經(jīng)在職、未退休的職工)”問(wèn)題。
“新人(剛入職)參照現行辦法參保，老人(已退休)由財政補貼，不存在歷史成本，最大的難點(diǎn)在于中人。”聶日明表示，“中人”的工齡會(huì )被“視同繳費年限”，以2013年的靜態(tài)數據，不考慮價(jià)格變動(dòng)，據此測算轉軌形成的潛在窟窿約上萬(wàn)億。
武漢大學(xué)社會(huì )保障研究中心教授殷俊認為，財政負擔短期是不會(huì )增加過(guò)大的。“補繳中人、老人的部分沒(méi)必要一步到位，逐年遞增，支出壓力不會(huì )變大;長(cháng)期看來(lái)也不會(huì )減少，因為沒(méi)有通過(guò)養老金渠道下發(fā)的收入，也會(huì )通過(guò)工資下發(fā)，總體政府需要支出的是不變的。”
據聶日明測算，事業(yè)單位中人成本約3.7萬(wàn)億，機關(guān)單位中人成本約4.5萬(wàn)億，而2013年全國基本養老保險基金累計結存僅31275億元。
高額的轉型成本如何覆蓋?聶日明給出了兩個(gè)思路：要么由財政支付這一部分缺口，要么機關(guān)事業(yè)單位用城鎮職工養老保險的錢(qián)，暫時(shí)補缺。但問(wèn)題是，“這兩條路都面對巨大壓力”。
“當年企業(yè)職工養老轉軌之初，養老賬戶(hù)空無(wú)一文，統籌賬戶(hù)的基金缺口主要由財政來(lái)彌補，過(guò)渡養老金也是從養老保險基金池中解決，一直到今天逐漸收支平衡。”他表示，財政顯然是出不起這筆錢(qián)，勢必要占用企業(yè)養老保險的存量基金，但這對企業(yè)職工來(lái)說(shuō)又是一種掠奪。
不過(guò)，談及機關(guān)事業(yè)單位并軌，接受記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家都表示，這必將是大勢所趨。
“改革短期來(lái)說(shuō)會(huì )損害部分人的利益，但長(cháng)遠來(lái)說(shuō)是受益的，3700萬(wàn)人的養老金納入幾億人的大池子里，依靠整個(gè)社會(huì )的力量，風(fēng)險分擔能力無(wú)疑會(huì )增強。”中國社會(huì )科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟研究所助理研究員程杰認為，轉型成本和國有企業(yè)改制的問(wèn)題是一樣的，涉及到歷史欠賬，還是要以財政支出為主。
統籌：央地矛盾如何化解?
在上述會(huì )議上，馬凱亦提出，進(jìn)一步提高統籌層次，統一規范制度和政策。具體是，職工養老保險要在完善省級統籌的基礎上，積極穩妥推進(jìn)基礎養老金全國統籌，合理劃分中央和地方籌資與支付責任，統籌基金的使用和管理，增強基金的互濟性和抗風(fēng)險能力;城鄉居民基本養老保險實(shí)行基金省級統一管理，化解基金管理分散化的風(fēng)險。
這意味著(zhù)，提高養老金統籌層次，將更進(jìn)一步。
“關(guān)于提高統籌層次，這也是大家現在最關(guān)心的，也是聽(tīng)說(shuō)正要做的事。我提出一個(gè)建議：2007年勞社部發(fā)3號文，提出了省級統籌的六個(gè)標準，我的意見(jiàn)是，再搞全國統籌的時(shí)候不要再附加標準了。假的統籌層次的情況不應該再發(fā)生了，時(shí)代發(fā)展這么快，學(xué)界批評這么多，這種情況不應該再出現。”鄭秉文曾直言，提高統籌層次只有一個(gè)標準，就是資金流的核算、支出和管理的層次。
實(shí)際上，今年以來(lái)，養老保險多層次統籌體系已有一定進(jìn)展。今年4月，國務(wù)院提出將新農保和城鎮居民養老保險“合二為一”，建立統一的城鄉居民基本養老保險;2月份，人社部要求未來(lái)完成城鄉居民和城鎮職工養老保險之間可以轉移銜接，制度上完成了社會(huì )養老保險的統一。
但現在最大的問(wèn)題是，在城鄉養老保險銜接的基礎上，養老保險的全國統籌如何實(shí)現?
目前，全國只有6個(gè)省市做到了省級統籌的層次，而在遼寧等地，統籌層次還大多維持在縣級層次。統籌層次低，則意味著(zhù)養老保險很難隨人走，出省后難以有效銜接。
事實(shí)上，早在2008年初，國務(wù)院曾在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市先期開(kāi)展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類(lèi)改革試點(diǎn)配套推進(jìn)，但時(shí)至今日進(jìn)展不大。
“因為把一個(gè)國家的問(wèn)題放到地方了，本身是本末倒置了。事業(yè)單位改革，本身是要全國統一，國家層面來(lái)做。”程杰表示，中央政府、中央財政、全國各個(gè)省市一盤(pán)棋，是一個(gè)大的趨勢。
報告針對當下養老保險存在的問(wèn)題就指出，由于各地財政承受能力和基金結余分布不均，且統籌層次仍偏低，社會(huì )保障互濟功能發(fā)揮不夠，導致地區之間待遇差別較大。
根據聶日明測算的數據，2012年，養老金結余最高的省份是廣東，為3879.6億元;最低的是西藏，為24.6億元，兩省相差157倍。由此可見(jiàn)養老金總量在區域間的巨大差異。
聶日明舉了一個(gè)例子，用來(lái)說(shuō)明區域之間養老保險福利在省份之間的天壤之別。在廣東，2012年繳費基數為1373元，每月領(lǐng)取1924元，養老替代率140%，意味著(zhù)9個(gè)在職職員繳納的養老保險養1個(gè)退休職工;而在黑龍江，平均繳納和領(lǐng)取養老金則倒置了過(guò)來(lái)，分別是3506、1488元，養老替代率僅42%，意味著(zhù)平均1.5個(gè)在職職工養1個(gè)退休人員，為全國最低水平，無(wú)疑給在職職工造成極大負擔。
這意味著(zhù)，在中國社保本地化的管理模式下，如果實(shí)現全國層次的統籌，雖然區域之間的差距縮小了，但一旦拉平，經(jīng)濟發(fā)達省份與落后省份之間的矛盾、省市縣之間財權事權分割問(wèn)題，比比皆是。
“全國統籌的話(huà)，假如讓廣東、上海等養老金結余高的省份補貼給遼寧，經(jīng)濟發(fā)達省份當然不愿意，收的錢(qián)還不如計入本地GDP中;而且如果將省市縣的財權上收，地方收費缺乏動(dòng)力也會(huì )出現供給不足的狀況。”聶日明向記者拋出了一系列問(wèn)題，“全國統籌難度很大”。
“每個(gè)問(wèn)題都挺難的。”楊燕綏稱(chēng)，對于養老保險改革的主要方向，實(shí)際上十八屆三中全會(huì )報告都已經(jīng)有明確：基礎養老金全國統籌;機關(guān)事業(yè)單位養老金并軌;精算平衡;漸進(jìn)式遲退休以及基金長(cháng)期收支平衡。
在12月22日人社部召開(kāi)的社會(huì )保險信息披露工作視頻會(huì )議，要求到，2015年底前，省、市兩級都要建立社會(huì )保險信息披露工作制度。
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