《鯨》教案實(shí)錄

　　按照市政府領(lǐng)導關(guān)于學(xué)習著(zhù)XX省XX市構建城市建設領(lǐng)域防腐保廉體制機制工作經(jīng)驗的要求和部署，由市政府研究室牽頭，組織市監察局、市發(fā)改委、市住建局、市規劃局、市國土局等有關(guān)部門(mén)，對市中心城區城市建設和城建領(lǐng)域防腐保廉工作進(jìn)行了調研，現將有關(guān)情況報告如下。

　　一、市中心城區城市建設基本情況

　　(一)職權劃分及項目運作過(guò)程。市中心城區城建項目主要分為立項(審批)、投融資、招投標、拆遷(安置)、規劃建設、決算審計等六個(gè)環(huán)節。其中，發(fā)改部門(mén)負責立項，政府或業(yè)主單位負責拆遷安置，政府及有關(guān)業(yè)主單位負責投融資，審計部門(mén)負責決算審計，業(yè)主單位自行組織或委托招投標，規劃建設部門(mén)負責項目規劃、施工行政管理，但也承擔著(zhù)一些項目的建設任務(wù)。項目運作過(guò)程基本按照立項(審批)、投融資、招投標、拆遷(安置)、建設、決算審計進(jìn)行，其中，有的項目由于時(shí)間緊、任務(wù)重，存在手續后補、同步進(jìn)行等情況。

　　(二)統籌協(xié)調及調度管理情況。統一籌劃方面：目前，市、XX區、XX縣的城建項目，原則上由市、XX區、XX縣報市發(fā)改委匯總，納入市級項目庫儲備，根據需要、地方財力和國家投向等，由各級政府推進(jìn)建設，做到統一規劃(重大項目規劃、重要地區詳規、規劃調整統一由市政府決策)、統一招投標(市建設工程交易中心負責XX區、XX縣和市直建設工程的招標工作，標的在XXX萬(wàn)以上的工程，必須在市建設工程交易中心招投標)。統一調度方面：市中心城建項目由市發(fā)改委統一調度，調度情況編制成冊報有關(guān)領(lǐng)導和部門(mén)，根據調度情況，市委市政府定期或不定期召開(kāi)協(xié)調會(huì )、調度會(huì )等，解決項目建設中遇到的部門(mén)協(xié)作和具體業(yè)務(wù)問(wèn)題。

　　(三)開(kāi)放市場(chǎng)情況。目前在我市城市建設項目當中，文化、教育、衛生等政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項目、民心工程以及人防、消防、施工等設計文件審查還沒(méi)有推向市場(chǎng)，其它建材質(zhì)量檢測、建筑物檢測、測繪、工程造價(jià)評估、土地評估、設計、勘察、監理等環(huán)節已經(jīng)向市場(chǎng)開(kāi)放。

　　(四)制度約束和監督情況。近年來(lái)，我市在土地審批、規劃、立項、招投標、工程建設管理、工程資金撥付等方面建立了一些相應的管理制度和監督約束措施,對規范和加強市中心城區城市建設和管理起到了積極作用。比如在制度方面，先后出臺了《市政府性投資項目招投標管理暫行辦法》、《市政府性投資項目招投標活動(dòng)違法行為記錄公告暫行辦法》、《市建設用地規劃設計條件調整管理暫行規定》、《市違規調整規劃設計條件責任追究制度》等制度。在監督方面，在進(jìn)行規劃許可時(shí)，要依據法定規劃進(jìn)行審查核對，經(jīng)社會(huì )公示(必要時(shí)組織聽(tīng)證)、國土部門(mén)意見(jiàn)、市城市規劃委員會(huì )審議意見(jiàn)、市長(cháng)辦公會(huì )審查批準等程序進(jìn)行規劃許可;資金撥付上，財政部門(mén)在資金撥付時(shí)需經(jīng)監理簽字認可、并報建設部門(mén)相關(guān)科室和領(lǐng)導審核簽字等程序后，才能按工程進(jìn)度完成投資的XX%支付工程款，結算時(shí)留下XX%的金額作工程質(zhì)保金，質(zhì)保金要到一年后工程未出現質(zhì)量問(wèn)題才可全額退回，等等。同時(shí)，對城市建設中出現的違紀問(wèn)題，檢察、紀檢、監察、新聞等部門(mén)都要介入。但是，從總體來(lái)看，我市仍然存在制度制定不全面，科學(xué)性、操作性不強和制度執行不嚴、監督力度不夠等問(wèn)題。

　　二、存在的主要問(wèn)題

　　從市中心城區城市建設的運轉情況來(lái)看，主要存在以下問(wèn)題，既影響了城市建設進(jìn)展，又形成了一定的腐朽隱患。

　　(一)項目的立項審批不統一、不嚴謹。同屬市中心城區范圍，市、XX區、XX縣均可立項、審批可研、初設及概算，有關(guān)領(lǐng)導隨意自行決定建設項目，立項倉促草率，存在缺乏統籌、臨時(shí)動(dòng)議的現象。在立項過(guò)程中，有的項目先建設后補手續，有的項目未經(jīng)會(huì )議評審或專(zhuān)家論證，有的項目概算不科學(xué),項目概算超出估算、預算超出概算、結算超出預算,造成一些項目建設進(jìn)度慢、質(zhì)量差，同時(shí)還會(huì )導致建設資金浪費，并給腐朽留下隱患。另外，因為工程建設具有巨大的市場(chǎng)空間和利潤空間，建筑企業(yè)采取各種或公開(kāi)或隱蔽的手段(也就是所謂的潛規則)，在工程前期立項階段開(kāi)始場(chǎng)外運作，有的企業(yè)幫助建設單位獲取立項審批作為籌碼，以得到建設單位決策者給予承建的承諾,從而為實(shí)現利益最大化打下基礎。

　　(二)建設部門(mén)既是裁判員，又當運動(dòng)員。市、區、縣建設行政管理部門(mén)既有城區建設管理職能，又分別承擔一些城建項目的代建任務(wù)，既組織協(xié)調、督促指導城區項目建設，又充當一些急難險重任務(wù)的建設業(yè)主。

　　(三)投融資能力不足，渠道單一。市區投融資平臺資產(chǎn)有限，且由于各種原因難以實(shí)現保值增值，融資能力難以滿(mǎn)足建設需求，同時(shí)，城建領(lǐng)域的投融資渠道除了政府投資、銀行貸款和業(yè)主墊資外，幾乎沒(méi)有其它投資渠道，融資困難，造成項目建設資金短缺，影響項目施工進(jìn)度和城市建設的快速發(fā)展。

　　(四)統籌協(xié)調力度不夠，信息渠道不暢。除了立項審批環(huán)節外，設計、投融資、建設、資金撥付等也存在各自為政、各行其是、多頭審批、程序過(guò)多的情況，相互之間缺乏交流溝通的機制。城建項目統一集中到市級項目庫只是匯總，項目調度雖由市發(fā)改委負責但要報市政府協(xié)調解決，客觀(guān)上制約環(huán)節多，時(shí)間拖延長(cháng)，不能及時(shí)協(xié)調解決有關(guān)問(wèn)題。

　　(五)市場(chǎng)競爭意識淡薄，市場(chǎng)開(kāi)放進(jìn)程緩慢。一方面是城市建設市場(chǎng)化進(jìn)程過(guò)慢，政府大包大攬仍然過(guò)多，同時(shí)，也缺乏城建項目市場(chǎng)化運作的管理人才和專(zhuān)業(yè)人才。另一方面，市場(chǎng)中介機構發(fā)育不健全，市中心城區目前僅有建設工程招標機構、項目環(huán)評機構、人防機構、建設工程施工圖審查機構各一家，市場(chǎng)競爭環(huán)境尚未形成。

　　(六)招投標存在圍標、串標、虛假招標，招投標市場(chǎng)秩序需要整頓。一是參加競標單位結成利益同盟，相互暗中約定，輪流投標、陪標。二是喪失原則，定向評標。三是串通、泄漏標的行為時(shí)有發(fā)生。四是不少建設單位工程項目中的主體工程雖進(jìn)入了市場(chǎng)，但一些附屬工程沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)行招投標。五是有些建設單位或私下與施工企業(yè)商定工程造價(jià)，或將工程化整為零、分批建設，達到投資數額小、規避招投標的目的，或以建設資金短缺、需要有實(shí)力單位墊資為由，實(shí)現指定承建的目的。六是施工企業(yè)層層轉包、違法分包，從中牟利。七是項目招投標雖然實(shí)行國際慣例的“有效最低價(jià)中標”，但難以解決意向招標、虛假招標、圍標、串標等問(wèn)題。另外，我市建設工程評標專(zhuān)家庫建立時(shí)間短，專(zhuān)家人數少、專(zhuān)業(yè)不齊全，部分專(zhuān)業(yè)無(wú)評標專(zhuān)家，客觀(guān)上限制了我市專(zhuān)家評標工作。

　　(七)市中心城區土地資產(chǎn)存在多頭管理等問(wèn)題。目前中心城區的土地征收分屬鐘山、水城和開(kāi)發(fā)區，未實(shí)現統一征收。其中心城區的土地出讓權分別在市和開(kāi)發(fā)區，部分經(jīng)營(yíng)性用地未形成凈地出讓?zhuān)�多頭拆遷安置的不確定因素，增加了建設成本。對部分基礎設施建設項目征地拆遷補償偏低，補償標準不一，拆遷安置費用沒(méi)有納入成本，導致拆遷困難，項目難以落地。

　　另外，我市在土地出讓審批、實(shí)施環(huán)節和征地補償費用管理環(huán)節還存在以下幾方面問(wèn)題，一是將單個(gè)建設項目用地進(jìn)行拆分審批，以租代批、或者違法決定低價(jià)招商、改變土地用途，隱瞞建設用地的地類(lèi)、更改地籍檔案違法審批、辦理土地出讓手續、發(fā)放土地使用證等，從中收賄賂賂。二是在招標、拍賣(mài)、掛牌出讓土地使用權過(guò)程中與開(kāi)發(fā)商串通，違法幫助開(kāi)發(fā)商獲取土地使用權，從中收取賄賂。三是在拆遷環(huán)節中，拆遷管理人員利用職務(wù)便利，為被拆遷單位或個(gè)人虛構拆遷項目、虛增拆遷面積、或不按照法定程序、標準確定拆遷業(yè)務(wù)承包單位，違法將被拆遷物的評估價(jià)格提高等，從中收賄賂賂和貪臟拆遷補償款。

　　(八)工程建設擅自變更設計，增加工程量以抬高造價(jià)。有的施工單位通過(guò)游說(shuō)建設單位負責人，或采取其他非正常手段，以初始設計不適用、不美觀(guān)、不大氣、不超前等為由，擅自變更工程設計，增加額外工程量，以便獲得更多的利潤。有的施工單位通過(guò)對建設單位負責人、工程主管人賄賂等手段，以使用特殊材料、采取新工藝達到更高的環(huán)保、安全要求等為由，從而抬高工程造價(jià)。

　　(九)工程監理檢測存在漏洞，質(zhì)量和安全隱患嚴重。由于我市監理市場(chǎng)管理混亂，監理企業(yè)相互壓價(jià)，造成監理費偏低，加之監理人員不足，有時(shí)一人同時(shí)監理幾個(gè)工程，從而造成監理人員不嚴格履行職責，未能做到旁站式監理，對施工單位使用的建筑材料、配件、設備等不嚴格進(jìn)行監理檢測，有的甚至出具一些虛假的監理文件資料、檢測數據和結論，結果造成一些工程質(zhì)量不合格，安全事故時(shí)有發(fā)生。

　　(十)建設資金管理亟待加強。某些建設單位工作人員，虛設項目、重復計算、增加工程量、提高價(jià)格，進(jìn)行虛假建設資金項目申報，從中貪臟、挪用、詐騙工程建設資金。在工程建設資金撥付使用環(huán)節出現的問(wèn)題更多，有些單位負責人或工作人員，利用各種借口拖延付款，不予結算進(jìn)行索賄，還有的人員在優(yōu)先結算、付款中為請托人謀利益從中收賄賂賂。在建設資金的審計環(huán)節也出現了許多違法審計工程建設資金撥付和使用的現象，在這些現象背后都隱藏著(zhù)職務(wù)犯罪的影子。

　　除上述問(wèn)題外，政府部門(mén)服務(wù)意識不強，部門(mén)之間工作協(xié)調不好，相互制約，辦事效率底下;監理部門(mén)素質(zhì)低、責任心不強;資金撥付和決算審計過(guò)程中，資金撥付不及時(shí)、不足額、拖延審計決算現象時(shí)有發(fā)生。這些問(wèn)題，都在不同程度上影響城市建設。

　　三、加快市中心城區城市建設推進(jìn)城建領(lǐng)域防腐保廉工作的思路和建議

　　為進(jìn)一步加快市中心城區城市建設步伐，防止腐朽行為發(fā)生，根據調研中發(fā)現的問(wèn)題，提出以下思路和建議。

　　(一)進(jìn)一步理順建設部門(mén)工作職能。其一，成立市中心城區重點(diǎn)工程代建局(暫定此名)，可考慮在市住房和城鄉建設局加掛牌子，抽調力量組建。主要職責是負責市政府投資的非經(jīng)營(yíng)性重點(diǎn)項目代建管理工作，對市政府投資的非經(jīng)營(yíng)性重點(diǎn)項目的立項、規劃選址、土地使用、招投標、投融資、工程質(zhì)量、審計決算等環(huán)節進(jìn)行監督(管理)，對工程項目各環(huán)節中產(chǎn)生的問(wèn)題給予及時(shí)糾正和解決;統籌協(xié)調、調度管理好市中心城區的項目建設，把目前分屬市、XX縣、XX區及各單位建設的城建項目統一納入重點(diǎn)工程代建局統籌，并由代建局組織專(zhuān)家委員會(huì )相關(guān)專(zhuān)家對項目進(jìn)行統一篩選、論證報市發(fā)改等部門(mén)立項后，實(shí)行統一設計、統一規劃、統一招投標、統一工程建設資金管理、統一施工管理、統一調度，杜絕當前我市多頭立項、多頭審批、重復建設、管理混亂等方面問(wèn)題，努力在我市城市建設中積極營(yíng)造一個(gè)領(lǐng)導搞管理、專(zhuān)家管論證、行家管建設的良好局面。其二，成立高規格的土地管理委員會(huì )，對每一宗土地的規劃安排、組織報批、土地收儲、規劃設計、組織供應、土地收益等各個(gè)環(huán)節都經(jīng)過(guò)土地管理委員會(huì )集團決策，從而提高土地市場(chǎng)決策的民主性和科學(xué)性，從體制上有力加強土地供應的宏觀(guān)調控，從“一家管、大家用”變?yōu)椤按蠹夜�、大家用”，有效促進(jìn)土地的節約集約利用，有力推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設，避免土地使用中權力部門(mén)和領(lǐng)導個(gè)人決策批地、改變土地用途以及低價(jià)評估土地等方面的腐朽行為。

　　(二)考慮設立市中心城區投資建設集團。目前，我市所有建筑公司普遍存在規模小、資質(zhì)低、人才匱乏，負債經(jīng)營(yíng)、投融資困難、活力不強等問(wèn)題，鑒于以上情況，可以考慮在現有市開(kāi)投公司基礎上成立并做強做大,建議把市住房和城鄉建設局下屬的幾個(gè)建筑公司從建設局分離出來(lái)，與市中心城區其它所有建筑公司整合重組為一個(gè)大公司，盤(pán)活企業(yè)存量資產(chǎn)，提升企業(yè)資質(zhì)，用好企業(yè)人才，完全實(shí)現政企分開(kāi)，專(zhuān)門(mén)負責工程建設，解除政府職能部門(mén)既當運動(dòng)員又當裁判員的特權，積極為我市城市發(fā)展擔負起重大的建設任務(wù)。同時(shí)將有關(guān)部門(mén)的相關(guān)職能移交公司，讓其成為我市經(jīng)濟發(fā)展和城市建設的投融資主體，統一負責政府投資項目的投融資工作，統一管理財政注入的各類(lèi)資本金和融資資金，統一負責承接國債資金及國家投資的基礎設施和產(chǎn)業(yè)類(lèi)資金，從事授權范圍內資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和資本運作，負責城市建設資金撥付過(guò)程中項目審計、核算、工程結算等方面的監督和管理，保證公司更好更快地服務(wù)于城市建設。

　　(三)加大市場(chǎng)開(kāi)放力度。我市加快市場(chǎng)開(kāi)發(fā)可以從兩個(gè)方面入手，一是服務(wù)市場(chǎng)上，我市要盡快改變現有環(huán)評、施工圖審查、人防消防等專(zhuān)項審查機構及招投標獨家經(jīng)營(yíng)的狀況，鼓勵并引導外地上述機構進(jìn)入市參與建設服務(wù)。二是項目建設上，建立市場(chǎng)機制，拓寬城市建設籌資渠道。城市基礎設施建設需要巨額資金，僅靠政府投資困難很大，要引入市場(chǎng)機制,不斷提高“經(jīng)營(yíng)城市”的能力，改變觀(guān)念，推動(dòng)城市建設投資主體多元化，多渠道籌集城市建設資金，出臺一些“經(jīng)營(yíng)城市”的有關(guān)政策措施，鼓勵企業(yè)富余資金轉向城市建設項目、吸納社會(huì )閑散資金參與城市建設。機場(chǎng)、鐵路、水利、能源、化工、冶金等專(zhuān)業(yè)性較強的項目可由政府與有關(guān)部門(mén)合作共建，其余城市基礎設施及房地產(chǎn)等項目均可推向市場(chǎng)，項目可以通過(guò)放開(kāi)冠名權、廣告權、使用權等形式，讓投資單位獲取一定的投資回報，從而積極主動(dòng)參與到我市的城市建設當中。

　　(四)強化市中心城區土地資產(chǎn)管理，傾力打造“XXXX”。市中心城區所有經(jīng)營(yíng)性用地、基礎設施用地、工業(yè)園區工業(yè)用地等國有土地的征收，各地政府要盡快成立房屋征收與補償機構，作為房屋征收與補償主體，嚴格執行《房屋征收與補償條例》的有關(guān)規定，做好房屋征收與補償工作，堅持土地出讓金公開(kāi)、公平、公正原則，為實(shí)現“凈地出讓”夯實(shí)基礎。

　　(五)完善招投標制度，規范招投標市場(chǎng)。在規范工程建設招投標市場(chǎng)上，要認真落實(shí)招投標法，嚴格審查投標單位資質(zhì)，對招標人的前期資料、組織方式和招標方式、招標公告、資格預審文件、合格投標人、招標文件、圖紙答疑、最高限價(jià)、中標公示、合同進(jìn)行審查，禁止掛靠投標;嚴格對投標報名、資格預審、開(kāi)評、評標和定標、中標通知書(shū)發(fā)放等過(guò)程進(jìn)行監督，禁止串標行為;禁止分包、轉包等行為，對中標單位進(jìn)行跟蹤監督,建立履約誠信檔案，將招標人、中標人的違法、違規、違約行為記入不良行為記錄檔案，依法予以公示。同時(shí)加大執法檢查力度，每季度組織一次執法大檢查，及時(shí)查處規避招標、肢解工程招標、虛假招標及串標圍標等行為，對違反程序招標以及轉包、違法分包、無(wú)證越級承包工程等違法違規的單位，嚴格責任追究，做到“場(chǎng)內抓規范運行，場(chǎng)外抓嚴格查處”。

　　(六)建立嚴格的規章制度和監督體系。根據城建環(huán)節中容易出現的項目管理、招標、監理、資金撥付、工程質(zhì)量等問(wèn)題，通過(guò)調研，進(jìn)一步完善和制定相應的規章制度和監督體系。

　　一是建立具體的行業(yè)崗位工作責任制，從建設單位主管人員、招標辦工作人員、專(zhuān)家評委，到施工人員、采購人員、監理驗收人員，根據行業(yè)及每個(gè)人職務(wù)、職責、崗位和權限，建立規范、透明的陽(yáng)光操作流程，制訂剛性要求、工作制度和崗位紀律，無(wú)論哪個(gè)環(huán)節出現問(wèn)題，涉及人員都將受到嚴厲懲處。

　　二是健全政務(wù)公開(kāi)和內部制約機制。以政務(wù)公開(kāi)為契機，從立項、審批、招投標、資金管理等方面建立完善的制度，規范工作人員的行為，使之在各個(gè)環(huán)節上各負其責，密切配合，相互監督，完全實(shí)現政務(wù)公開(kāi);在工程項目建設中要建立重大決策失誤責任追究制度、物資采購競價(jià)招標制度、嚴格的審計制度和配套的財務(wù)審批制度和綜合廉潔行為管理制度，對嚴重違反上述制度，構成違紀違法的要嚴厲制裁和打擊。

　　三是健全監管機制，加強對重點(diǎn)建設工程的全程督查。一方面實(shí)施全程監督。形成靠制度監督、按程序辦事、由紀律約束的監督模式。圍繞監督的目標要求，把實(shí)施工程建設監督的工作職責、程序、內容、方法和紀律等，以制度的形式固定下來(lái)。二方面落實(shí)監督成果。完善和建立誠信檔案、市場(chǎng)準入和清出制度，規范招投標代理機構的代理行為，對有假借資質(zhì)、轉包、發(fā)包和賄賂等不良記錄的施工企業(yè)或人員，限制進(jìn)入建設市場(chǎng)。三方面實(shí)施廉政示范工程，加強對重點(diǎn)工程項目建設情況的監督檢查。為推進(jìn)對重點(diǎn)工程項目建設監督，成立廉政示范工程建設領(lǐng)導小組和辦公室，由市紀委監察局向廉政示范工程派駐紀檢監察員，對工程招標投標、合同簽訂、合同履行、材料設備采購、設計變更、款項結算、竣工驗收及質(zhì)量和安全措施落實(shí)情況等工作進(jìn)行監督，要求各示范工程建設單位都要把項目批準，工程實(shí)施、驗收過(guò)程中產(chǎn)生的有關(guān)文件報市紀委監察局進(jìn)行備案，工程建設單位與施工單位必須簽訂廉政合同，并由工程建設單位和項目具體負責人向市紀委監察局進(jìn)行廉政承諾，同時(shí)建立工程質(zhì)量責任人檔案，對勘察設計、施工、監理及質(zhì)量檢測等參建單位的法人代表、項目負責人、技術(shù)負責人都建立詳細的檔案資料。

　　四是加強監督管理，嚴肅查處違規違紀行為擴大警戒效應。堅持對重點(diǎn)工程中標合同的實(shí)施實(shí)行跟蹤調查，對監督中發(fā)現的問(wèn)題采取必要的處置措施，保證監督效果。審計部門(mén)加強對工程招投標環(huán)節、施工過(guò)程中資金使用、工程決算等環(huán)節的審計。檢察、紀檢、監察機關(guān)要充分履行好各自職能，廣泛收集線(xiàn)索，拓寬監督渠道，建立舉報激勵機制，通過(guò)群眾舉報、走訪(fǎng)用戶(hù)單位、剖析有質(zhì)量問(wèn)題工程等多種渠道，嚴肅查處私下發(fā)包、泄露標底、定向評標、層層轉包、從中收賄賂賂等問(wèn)題，對在建設項目中涉及違法違紀問(wèn)題的領(lǐng)導及工作人員嚴格依法進(jìn)行查處，擴大警戒效應，同時(shí)在交易中心設立舉報箱，公布舉報電話(huà)，隨時(shí)接受群眾及各家媒體的舉報和監督。

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