濟南經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區行政管理體制創(chuàng )新

　　濟南經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區行政管理體制創(chuàng )新

　　[摘 要] 本文分析出濟南經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區行政管理體制中存在的主要問(wèn)題為：內部條塊分割嚴重、新舊管理體制間的沖突銳化，并針對問(wèn)題提出改革的構想與建議：創(chuàng )新管理體制、推動(dòng)區際聯(lián)、轉變政府職能。

　　[關(guān)鍵詞] 濟南經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區 行政管理 體制創(chuàng )新

　　一、濟南經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區現狀分析

　　濟南經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區(以下簡(jiǎn)稱(chēng)開(kāi)發(fā)區)，總規劃面積30平方公里，作為全市東西兩翼展開(kāi)的重要載體，目前已初具規模，現已實(shí)際開(kāi)發(fā)12平方公里。

　　區內設有魯能工業(yè)園、高科技電子工業(yè)園、食品工業(yè)園、綜合加工園以及相配套的生活服務(wù)區等;現有企業(yè)130多家，其中總投資在億元以上的有15家，4家為世界500強企業(yè)。

　　開(kāi)發(fā)區主要生產(chǎn)門(mén)類(lèi)有電子、機械、汽車(chē)零部件、輕工、食品等。

　　自2001年以來(lái)固定資產(chǎn)累計投入71.8億元。

　　特別是2005年以來(lái)，開(kāi)發(fā)區有了突破性發(fā)展，開(kāi)發(fā)區發(fā)展戰略研究和30平方公里的控制性詳規已經(jīng)完成。

　　基礎設施投資僅2005年就達到3.9億元，實(shí)現了“七通一平”，形成了“四縱六橫”30公里路網(wǎng)，輻射面積達20平方公里，綠化面積達58.2萬(wàn)平方米。

　　2006年濟南經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區進(jìn)入全省“十大產(chǎn)業(yè)集群”行列，被命名為山東省機械裝備產(chǎn)業(yè)集群。

　　經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區已成為濟南西部工業(yè)投入的核心區，招商引資的聚集區，科技創(chuàng )新的示范區，功能完善的新城區，促進(jìn)全市工業(yè)發(fā)展的又一重要增長(cháng)極。

　　2005年以來(lái)，開(kāi)發(fā)區共引進(jìn)項目42個(gè)，總投資55億元，其中外資項目5個(gè)，投資過(guò)億元的15個(gè)，過(guò)5千萬(wàn)元的15個(gè);年底在建達到40個(gè)以上，創(chuàng )歷史最好水平，其中，投資18億元的濟南柴油機廠(chǎng)、投資2.6億元的重汽工業(yè)園、投資4億元的聯(lián)想濟南沃德汽車(chē)零配件有限公司、投資10億元的濟南魯聯(lián)集團產(chǎn)業(yè)園區、全國試驗機行業(yè)規模最大、市場(chǎng)占有率最高的行業(yè)排頭兵企業(yè)濟南試金集團整體搬遷項目、國內變壓器行業(yè)前5強濟南志友集團股份有限公司、投資3億元的生產(chǎn)塔式起重機的專(zhuān)業(yè)公司通發(fā)實(shí)業(yè)，投資1.2億元高強標準件項目紛紛落戶(hù)開(kāi)發(fā)區。

　　作為功能區，開(kāi)發(fā)區對增強長(cháng)清區乃至濟南市的經(jīng)濟發(fā)展所起到的作用是有目共睹的，但是隨著(zhù)功能區發(fā)展的日益成熟，功能區與行政區之間，在行使各自職能的時(shí)候，矛盾與沖突也越來(lái)越明顯。

　　在這樣的背景下，理順開(kāi)發(fā)區管委會(huì )與行長(cháng)清區政府的關(guān)系，也就理順了功能區與行政區的關(guān)系以及政府與企業(yè)、市場(chǎng)與社會(huì )的關(guān)系。

　　二、開(kāi)發(fā)區現行行政管理體制存在的矛盾與問(wèn)題

　　伴隨著(zhù)經(jīng)濟實(shí)力和經(jīng)濟地位的不斷增強，開(kāi)發(fā)區的管理體制經(jīng)歷了不斷創(chuàng )新的過(guò)程：但出現了一些問(wèn)題。

　　新區內部塊狀管理依然、條塊關(guān)系難理。

　　1.現代功能區管理體制與傳統行政區管理體制難以融合

　　開(kāi)發(fā)區實(shí)際上由長(cháng)清區和開(kāi)發(fā)區共同管理，開(kāi)發(fā)區代表的是現代功能區管理體制，它與以長(cháng)清區為代表的傳統政府管理體制，在形成背景、管理理念、管理方法以及管理效率等方面都存在著(zhù)明顯的差異。

　　功能區運行的管理體制，是在引進(jìn)發(fā)達國家先進(jìn)的經(jīng)濟管理理念的基礎上，以開(kāi)發(fā)區管委會(huì )為載體，在強化服務(wù)意識、精簡(jiǎn)管理機構、加強依法管理等方面進(jìn)行了改革。

　　與之相對，形成于計劃經(jīng)濟條件下的傳統政府經(jīng)濟管理體制，是以政府為載體的，政府對經(jīng)濟主體的經(jīng)濟活動(dòng)的控制程度和干預程度較高。

　　現代功能區管理體制與傳統行政區管理體制交織在一起，但卻難以融合。

　　2.行政區經(jīng)濟現象

　　計劃經(jīng)濟體制所形成的慣性以及新形勢下日益明顯的“行政區經(jīng)濟”現象，使政府經(jīng)濟管理的計劃色彩依然很濃。

　　功能區管理體制和傳統政府經(jīng)濟管理體制性質(zhì)上的巨大差異決定了兩種體制的難以融合，由此強化了功能區與行政區之間的某種分裂狀態(tài)。

　　改革開(kāi)放以后，縱向責權的下放，大大激化了各級政府對本行政區內經(jīng)濟發(fā)展的責任意識，但同時(shí)也強化了地方政府的塊塊經(jīng)濟與地區本位主義傾向。

　　開(kāi)發(fā)區與行政區之間在資源整合、產(chǎn)業(yè)分工等方面的合作意識和全局意識較差就是管理體制改革滯后所帶來(lái)的地區本位主義傾向的具體表現。

　　造成開(kāi)發(fā)區與長(cháng)清區產(chǎn)業(yè)布局出現一些不合理狀況。

　　由于行政區層次的法定性和固有性，以及嚴格行政區劃和過(guò)度分權所強化的行政區政府的利益主體地位，導致了日趨嚴重的分裂狀態(tài)。

　　3.現行管理體制層級重疊

　　開(kāi)發(fā)區的范圍主要析自平安辦事處，既歸長(cháng)清區管理，也歸開(kāi)發(fā)區管理，出現管理體制的層級重疊。

　　長(cháng)清區是濟南市的一級行政機構，副局級政區，在行政管理方面直接對濟南市人民政府負責;經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區是省級開(kāi)發(fā)區，局級建制，盡管不是一級政府，但享有局級經(jīng)濟管理權限。

　　向濟南市人民政府負責，但實(shí)際運行中，尤其在行政管理工作方面直接對長(cháng)清區人民政府負責。

　　濟南市領(lǐng)導開(kāi)發(fā)區，長(cháng)清區也能領(lǐng)導開(kāi)發(fā)區的。

　　開(kāi)發(fā)區的管理結構具有一定的復雜性，這種重疊的結構，使得開(kāi)發(fā)區管委會(huì )管理職能的高效發(fā)揮受到制約。

　　因此，對新舊兩種管理體制的統合是十分必要的，這種統合對開(kāi)發(fā)區整體協(xié)調發(fā)展具有重要意義。

　　4.事權不集中、管理難統一

　　從開(kāi)發(fā)區現行行政管理體制的上述特點(diǎn)來(lái)看，目前行政管理體制中存在的問(wèn)題是相當明顯的。

　　當初設立開(kāi)發(fā)區管委會(huì )的目的在于通過(guò)管理的統一，強化新區作為一個(gè)整體來(lái)發(fā)揮功能。

　　作為對應于傳統政府行政管理體制來(lái)說(shuō)，這種新的體制是符合開(kāi)發(fā)區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展內在需求的，但是在新體制實(shí)施的過(guò)程中，卻發(fā)現新舊體制的難以達成協(xié)調關(guān)系。

　　在新體制實(shí)施過(guò)程中，發(fā)現盡管新區管委會(huì )被賦予了規劃、指導、協(xié)調等職責，但并不擁有對各行政區和功能區的行政管理權力，這樣一來(lái)，就出現了 “權責不對等”、“有責無(wú)權”的現象。

　　而且，在不擁有對內部各區的人事權和財政權的情況下，開(kāi)發(fā)區管委會(huì )被賦予的統籌規劃和綜合協(xié)調等權力是難以實(shí)現的。

　　所以，在新舊體制不相協(xié)調的情況下，開(kāi)發(fā)區內部各區協(xié)作與分工的加強、整體功能的發(fā)揮也就難以得到保證。

　　三、開(kāi)發(fā)區管理體制創(chuàng )新的基本構想

　　雖然開(kāi)發(fā)區現行管理體制曾經(jīng)促進(jìn)了經(jīng)濟的發(fā)展，但這種管理體制與新的發(fā)展需求已經(jīng)不相適應，因此為了避免功能區與行政區之間的無(wú)序競爭和內耗，增強區域整體效益的發(fā)揮，探索建立統一的管理體制模式，建立合理的利益分享機制，加強各區之間協(xié)作，在區域內形成互利互惠、優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的新機制勢在必行。

　　1.體制創(chuàng )新

　　在政府行政管理體制方面，從開(kāi)發(fā)區管委會(huì )1999年成立，就一直在進(jìn)行不斷的改革，與目前國內比較先進(jìn)的地區比較而言，開(kāi)發(fā)區的行政管理體制改革還處于爬坡階段。

　　比如浦東新區經(jīng)過(guò)幾個(gè)階段的改革，可以說(shuō)目前已經(jīng)處于比較優(yōu)化的階段，改革后的行政管理制度可以使浦東新區相對有效地進(jìn)行資源組織，發(fā)揮整體優(yōu)勢，促進(jìn)整體發(fā)展。

　　最初，浦東新區也是實(shí)行管委會(huì )制，但在2000年10月，浦東新區正式建立人民政府。

　　新區政府機構仍然保持了“小政府、大服務(wù)”的格局，實(shí)現了政企分離。

　　為了更好地轉換政府職能，按社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟規律辦事，浦東新區還積極培育和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì )，發(fā)展專(zhuān)業(yè)機構和中介組織，健全了市場(chǎng)服務(wù)體系。

　　而開(kāi)發(fā)區目前仍是以管理委員會(huì )形式管理、開(kāi)發(fā)、建設，這種管理模式目前已開(kāi)始出現與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展不相適應的問(wèn)題，開(kāi)發(fā)區管委會(huì )在調動(dòng)當地資源、統籌基礎設施建設和完善社會(huì )職能等方面都會(huì )面臨著(zhù)較大的困難，如果這種體制不加以改變，勢必影響到開(kāi)發(fā)區今后的進(jìn)一步發(fā)展。

　　因此，開(kāi)發(fā)區可以借鑒浦東新區的經(jīng)驗，建立起能夠滿(mǎn)足新的競爭發(fā)展需要的政府管理體制。

　　2.層級精簡(jiǎn)

　　開(kāi)發(fā)區現行管理體制存在的主要問(wèn)題是多頭領(lǐng)導。

　　這些問(wèn)題導致了經(jīng)濟活動(dòng)主體的上級部門(mén)過(guò)多、且不統一、難以協(xié)調，在處理行政事務(wù)時(shí)容易出現推拉扯皮，效率低下的現象，從而影響開(kāi)發(fā)區整體發(fā)展。

　　目前，開(kāi)發(fā)區內部各區的行政管理部門(mén)是長(cháng)清區人民政府，其經(jīng)濟管理部門(mén)是開(kāi)發(fā)區管委會(huì )，這樣的設置安排有其歷史的合理性。

　　但是，在管理工作的實(shí)際運行中，開(kāi)發(fā)區管委會(huì )對內部各區在經(jīng)濟方面的統籌管理是難以實(shí)現的。

　　因為，盡管有開(kāi)發(fā)區管委會(huì )，但是開(kāi)發(fā)區的管理工作仍然是由行政區的行政管理機構起主導作用。

　　因此，開(kāi)發(fā)區在區域規劃、產(chǎn)業(yè)選擇、項目引進(jìn)等方面往往從本位出發(fā)，而忽視了市場(chǎng)的調節作用。

　　而開(kāi)發(fā)區管委會(huì )由于沒(méi)有人事權、財政權，許多新區內跨行政區和功能區的建設項目的實(shí)施也難以組織和協(xié)調。

　　因此，開(kāi)發(fā)區要發(fā)展就必須在行政管理制度中，協(xié)調好功能區管理機構與行政區管理機構之間的關(guān)系，明確各管理部門(mén)的職責與職權，并對管理部門(mén)與層級進(jìn)行簡(jiǎn)化，由原來(lái)分別管理走向統一管理，原來(lái)的瘦長(cháng)型管理結構，向扁平型結構調整。

　　3.責權明確

　　改革開(kāi)發(fā)區現行的行政管理體制，解決現行體制中存在的責權模糊的問(wèn)題，就必須提高開(kāi)發(fā)區的規格，濟南市和長(cháng)清區要下放行政權力，以解決新區權力分散的問(wèn)題。

　　將“管人權”與“管事權”結合起來(lái)，強化開(kāi)發(fā)區管委會(huì )對經(jīng)濟發(fā)展的統籌、協(xié)調職能。

　　根據開(kāi)發(fā)區的功能定位和整體功能開(kāi)發(fā)的需要，由濟南市人民政府統一領(lǐng)導，并確立開(kāi)發(fā)區為濟南市的法定建制區。

　　整合開(kāi)發(fā)區、長(cháng)清區功能，逐步形成統一規范的管理體制，并在適當時(shí)機調整行政區劃，確立開(kāi)發(fā)區法定建制區的地位。

　　開(kāi)發(fā)區也將完成從當前的功能區向新城區的轉變。

　　4.建立“小管理、大服務(wù)”的管理體制

　　上海浦東新區、廣州蘿崗新區的發(fā)展都為開(kāi)發(fā)區的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗，而且開(kāi)發(fā)區經(jīng)過(guò)近十多年的實(shí)踐，也積累了自己的發(fā)展經(jīng)驗，并且已經(jīng)建立了與國際接軌的市場(chǎng)經(jīng)濟運行機制。

　　開(kāi)發(fā)區不斷嘗試和探索新體制，積極進(jìn)行行政管理、投融資、社會(huì )保障、土地使用制度等方面的改革。

　　在行政管理體制方面，實(shí)行“小政府、大社會(huì )”的新型運營(yíng)機制;在投資管理方面，堅持以為投資者提供“全方位、全過(guò)程”優(yōu)質(zhì)服務(wù)為宗旨，采取經(jīng)濟手段、法律手段，輔之以行政措施進(jìn)行調控，營(yíng)造出良好的投資環(huán)境。

　　另外，借鑒國際上成功的管理經(jīng)驗，不斷健全生活、生產(chǎn)、保安、運輸、倉儲等社會(huì )化服務(wù)體系。

　　在社會(huì )保障方面，積極推行全員社會(huì )勞動(dòng)福利保障制度體系，企業(yè)用工和醫療、工傷、養老等多項保險初步實(shí)現社會(huì )化，減輕了企業(yè)的社會(huì )負擔。

　　在建設布局上，合理利用土地，提高容積率。

　　在土地使用上，實(shí)行土地使用權有償出讓和轉讓制度，在制定遠景規劃的前提下，以項目帶開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)一片、建設一片、收效一片、滾動(dòng)發(fā)展。

　　通過(guò)整體規劃和對土地的調控，運用市場(chǎng)機制和資本市場(chǎng)運作來(lái)籌集建設資金，探索建設城市、經(jīng)營(yíng)城市的新路子。

　　從而實(shí)現 “小管理、大服務(wù)”的管理新體制。

　　5.促進(jìn)功能區與行政區的重組

　　在開(kāi)發(fā)區約30平方公里的范圍內，現主要有產(chǎn)業(yè)區和農高區，面積總和不足12平方公里，還有較大的發(fā)展空間。

　　繼續搞好現有開(kāi)發(fā)區、農高新區的建設，充分發(fā)揮功能區管理體制的優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)的集聚和經(jīng)濟的發(fā)展。

　　在大力發(fā)展功能區的同時(shí)，必然會(huì )產(chǎn)生與行政區之間的矛盾或利益沖突，那么推動(dòng)行政區與功能區的聯(lián)合就成為了必然。

　　在功能區發(fā)展到一定階段的時(shí)候，必然會(huì )產(chǎn)生功能區自身實(shí)力的積累與加強，同時(shí)就出現了發(fā)展空間擴大的需求。

　　區別不同情況因地制宜地推動(dòng)功能區與周邊行政區的聯(lián)合，對于推動(dòng)行政區與功能區的互補共贏(yíng)是十分必要的。

　　一方面，功能區可以得到行政區的土地等資源，以擴大發(fā)展的空間;另一方面，行政區可以利用功能區零活、高效的體制機制帶動(dòng)周邊行政區的發(fā)展。

　　另外，行政區已有的社會(huì )管理平臺為功能區進(jìn)入成熟發(fā)展階段后日益擴大的社會(huì )管理需求提供了非常有益的補充。

　　因此，推動(dòng)功能區與行政區的聯(lián)合，是促進(jìn)二者統籌發(fā)展，消除二元經(jīng)濟結構問(wèn)題的必經(jīng)之路。

　　綜上所述，推動(dòng)政府職能的轉變是我國計劃經(jīng)濟體制向社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制轉型的需要，開(kāi)發(fā)區在管理體制上的創(chuàng )新也是順應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要。

　　參考文獻:

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