行政成本的控制途徑

　　行政成本的控制途徑

　　【摘 要】合理整合國家資源，降低行政成本是各國政府追求的目標，然而由于多方原因，長(cháng)期以來(lái)我國行政成本居高不下，既浪費了資源，又降低了政府公信力和執行力，帶來(lái)巨大的負面影響。

　　因此，進(jìn)一步分析和研究行政成本對我國政府改革、國家發(fā)展有重要意義。

　　【關(guān)鍵詞】行政成本;行政監督;;廉潔政府

　　行政成本是反映行政效率、行政管理水平的重要標志，是政府行政活動(dòng)對社會(huì )經(jīng)濟資源的消耗，是政府機關(guān)管理社會(huì )、服務(wù)社會(huì )的基礎和支撐，貫穿于整個(gè)行政管理工作之中。

　　政府的管理是運用公共權力、為實(shí)現公共利益而進(jìn)行的管理，這種管理以公共財政為支撐，因此，如何增強政府的管理能力，提高行政效率，使公共資源發(fā)揮最大的價(jià)值，是當代政府應當考慮的問(wèn)題。

　　長(cháng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界對于行政成本的概念和界定有著(zhù)不同的觀(guān)點(diǎn)和論述，還沒(méi)有形成較為統一的看法，比較具代表性的有：一是基于政治學(xué)、行政學(xué)角度，廈門(mén)大學(xué)卓越認為：“行政成本是政府組織在為社會(huì )提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共產(chǎn)品的過(guò)程中投入的人力、財力和物力資源”。

　　二是基于經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)角度，學(xué)者何翔舟認為：“行政成本是政府組織管理社會(huì )所產(chǎn)生的成本。

　　不僅包括財政支出，還有政府行為的機會(huì )成本和社會(huì )成本。

　　三是廣義的行政成本，指國家權力機關(guān)的執行機關(guān)在一定時(shí)期內，為履行其行政職能、實(shí)現行政目標，在行政管理活動(dòng)中所支付費用的總和，包括政府在行政過(guò)程中發(fā)生的各種費用，以及由其所引發(fā)的當前和未來(lái)一段時(shí)間內的間接負擔。

　　四是狹義的行政成本，指為維持行政機構運轉所需要的費用，包括機構人員經(jīng)費、辦公費、會(huì )議費、交通費、差旅費等。

　　本文分析的行政成本是狹義的行政成本。

　　一、我國政府行政成本現狀透析

　　據統計，1986年至 2009年間，我國的行政管理開(kāi)支由人均20.5元增長(cháng)到698元，增長(cháng)了34倍，大大高于同期財政收入和GDP增長(cháng)。

　　我國行政管理費占年財政收入情況僅以2011年為例是16.6%，日本為3.38%、英國為4.89%、韓國為5.96%、法國為7.5%、美國為10.9%。

　　而且近年來(lái)還有大幅攀升的趨勢。

　　行政成本居高不下已是一個(gè)不爭的事實(shí)。

　　在學(xué)術(shù)界中，學(xué)者們從以下幾方面審視我國真實(shí)的行政成本狀況：第一，目前的預算規模只是政府收支的一部分，此外還有預算外收支、賬外賬、“小金庫”等，全部加在一起才是政府收支的全部。

　　第二，從財政支出總量與支出結構來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)財政支出占GDP的比重總量不斷下降，但其中的行政管理費支出不斷上升。

　　行政管理費支出的增長(cháng)速度大大快于財政支出的增長(cháng)速度，行政管理費支出增長(cháng)率平均每年高達17.8%，高出財政支出平均增長(cháng)率5.4個(gè)百分點(diǎn)。

　　第三，不透明與的成本。

　　學(xué)者胡鞍鋼認為，我國因而造成的各類(lèi)經(jīng)濟損失在90年代后半期保守估計平均每年在9875億元――12570億元之間，占到GDP的13.2%至16.8%。

　　第四，決策失誤造成行政成本的無(wú)效支出。

　　第五，改革開(kāi)放以來(lái)，我國進(jìn)行了四次大的機構改革，從機構數量上看確實(shí)有所減少，但從財政供養人口數量和行政支出來(lái)看，反而與日俱增。

　　二、我國政府行政成本過(guò)高的原因分析

　　(一)行政機構設置不合理

　　我國進(jìn)行過(guò)多次的政府機構改革，但始終走不出精簡(jiǎn)――膨脹――再精簡(jiǎn)――再膨脹的循環(huán)怪圈。

　　在國際上，絕大多數國家設立中央政府、二級和三級地方政府。

　　我國政府從中央到地方共有五級，其中縣、鄉在實(shí)際運行中，各級政府下面又增設了多個(gè)行政層級，每一級層級的設立，都需要有與之相適應的機構、人員來(lái)支撐，經(jīng)費及相關(guān)辦公設備的費用多數來(lái)源于公共財政，這必然導致行政成本的增加，也使得行政效率降低。

　　(二)政府職能定位不明確

　　目前，政府職能越位、缺位的現象依舊存在，導致了財政資金嚴重浪費。

　　政府部門(mén)在行使相關(guān)行政職能時(shí)，一方面管了不該管、管不了、管不好的事，另一方面該管的事卻沒(méi)管好，權利與部門(mén)利益掛鉤，審批環(huán)節多，效率低下，既增加行政管理的成本，也增加企業(yè)和社會(huì )的負擔。

　　不少地方政府脫離實(shí)際，搞重復建設，弄一些勞民傷財的政績(jì)工程、形象工程，這些由于缺乏科學(xué)論證，決策失誤導致投資失敗，嚴重浪費了國家資金。

　　(三)政府人員的成本意識薄弱，鋪張浪費行為屢禁不止

　　政府作為一個(gè)公共部門(mén)，對因提供公共產(chǎn)品而消耗的資源，缺乏一種有效的監督，這在一定程度上削弱了政府行為的有效性。

　　對許多政府人員而言，保持政府行政現狀，既不犯錯也不尋利，為了達到自己的政治目的安享行政行為之后的社會(huì )效益，進(jìn)而忽視了相關(guān)的經(jīng)濟效益。

　　近年來(lái)，民眾越發(fā)關(guān)心公務(wù)用車(chē)、公款吃喝和公費出國等存在嚴重浪費的現象，中央曾三令五申遏制這些浪費，各地也采取過(guò)一些改革措施，但至今這幾方面的開(kāi)支都在兩三千億元以上。

　　除此之外，政府會(huì )議浪費也是造成行政成本居高不下的一個(gè)重要原因，我國各級機關(guān)每年召開(kāi)的會(huì )議不勝其多。

　　(四)績(jì)效考核制度不完善，問(wèn)責機制不健全

　　因為行政行為的壟斷性和非營(yíng)利性，導致行政績(jì)效考核存在較大的缺陷，行政決策不夠科學(xué)，行政資源浪費嚴重，行政運行費用增加。

　　問(wèn)責機制不健全，有漏洞，導致有些法律被架空，難以真正落實(shí)。

　　例如行政許可法的頒布，是行政體制改革的一大進(jìn)步，也一定程度上限制了政府權力，讓其有所為有所不為，但是在具體實(shí)施過(guò)程中，如果有部門(mén)制定的規章制度違反了行政許可法，由誰(shuí)來(lái)執法，誰(shuí)是最后的裁斷者，這個(gè)主體一直沒(méi)有。

　　很多機關(guān)都是用核準、登記備案、非許可審批等方式來(lái)規避行政許可法，這種情況該誰(shuí)來(lái)制止，一直沒(méi)有強有力的權威執法機關(guān)存在。

　　(五)行政監督機制不健全，現象嚴重

　　自1987年實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，我國處于經(jīng)濟體制轉軌時(shí)期，許多新的經(jīng)濟主體和經(jīng)濟行為開(kāi)始涌現出來(lái)，再次期間，舊的制度體系被打破，而與新的經(jīng)濟主體和經(jīng)濟行為相適應的制度體系尚未建立，掌握公權力的政府官員往往會(huì )利用“雙軌制”從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，牟取大量不當利益，滋生并呈現蔓延之勢，導致政府行政成本越來(lái)越高，對國家造成重大經(jīng)濟損失。

　　我國當前的主要集中在人事管理、公共采購和合同、金融、行政壟斷行業(yè)等領(lǐng)域。

　　加之我國廉政體系不夠健全，政府行為缺乏約束機制，致使預算缺乏約束力，政府行為缺乏監督，沒(méi)有形成良好的依法行政氛圍。

　　長(cháng)期以來(lái)，我國政府行政成本居高不下，行政管理支出越位的現象突出，導致這一現象的原因是多種多樣的。

　　如何正確的使用公共財政支出，如何尋找一條適合我國長(cháng)遠發(fā)展的道路，如何“以人為本”，如何建設廉潔高效、為民謀福利的政府，這是歷史留給我們的難題。

　　三、我國政府行政成本的控制途徑

　　(一)進(jìn)一步精簡(jiǎn)政府機構

　　以前歷次改革大多數是進(jìn)行橫向合并，今后需要把重點(diǎn)放在縱向減少層次上。

　　行政層次過(guò)多直接影響政府行政效率。

　　我國縱向行政機構改革要遵循十八大提出的“優(yōu)化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉鎮行政體制改革”的要求，建設職能科學(xué)、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)性政府，穩步推進(jìn)大部門(mén)制改革，健全部門(mén)職責體系。

　　嚴格控制機構編制，減少領(lǐng)導職數，降低行政成本，提升行政效率，使政府更好地向服務(wù)型轉型。

　　(二)轉變政府職能，理清職責關(guān)系

　　政府行政成本與政府職能有著(zhù)密切的聯(lián)系，政府職能的大小決定著(zhù)置政府機構和人員配備，相應地也就決定了行政成本的高低。

　　政府的規模越大，相應的機構設置就會(huì )越多，行政成本就會(huì )越高，因此，轉變政府職能，合理設置機構，精兵簡(jiǎn)政，建立適度有限政府是降低政府行政成本的前提。

　　長(cháng)期以來(lái)我國受計劃經(jīng)濟體制的影響，政府包辦了社會(huì )!經(jīng)濟生活領(lǐng)域各方面的事務(wù)，是一個(gè)全能型政府，為此，應當按照政府職能的定位，改變過(guò)去政府管理中無(wú)所不包、無(wú)所不能的傳統習慣，堅持有所為、有所不為，處理好掌舵與劃槳的關(guān)系，形成小政府大社會(huì )的格局，凡是市場(chǎng)能夠自身進(jìn)行調節的，政府就不要進(jìn)行干預，而是把主要精力放在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的高效供給上。

　　這樣，政府才能集中資源和精力管好自己該管的事，另外又減少了不必要的開(kāi)支，從而降低行政成本，提高行政效率。

　　(三)強化政府工作人員的成本控制意識，嚴格管理職務(wù)消費

　　首先從源頭入手，對公務(wù)員的招聘和晉升嚴格把關(guān)，從根本上保障公務(wù)員的高素質(zhì)。

　　在部門(mén)中，強調領(lǐng)導干部的成本意識，加強工作人員培訓，養成節儉的好習慣，進(jìn)而提高政府效率。

　　在行政執行過(guò)程中，對行政成本的消耗進(jìn)行指導、限制、監督，力爭使人財物達到最優(yōu)組合，以最小的投入實(shí)現最大的行政目標。

　　通過(guò)工作人員自我學(xué)習和組織培訓等措施培養各級政府部門(mén)工作人員的成本觀(guān)念、效率觀(guān)念。

　　加大財務(wù)報銷(xiāo)的審查力度，增強公務(wù)員的整體素質(zhì)，建立一個(gè)小而精的廉潔隊伍。

　　規范行政開(kāi)支審批過(guò)程，嚴格遵守機構財務(wù)預算。

　　建設高素質(zhì)的干部隊伍，減少消除隱性成本，在長(cháng)期的成本控制意識指引下，發(fā)揚艱苦奮斗的精神，提升政府工作人員的整體素質(zhì)。

　　(四)完善績(jì)效考核制度

　　績(jì)效評估有利于調動(dòng)政府人員的積極性，優(yōu)化資源配置，控制政府的行政投入。

　　在績(jì)效考核過(guò)程中，把行政成本和行政效率作為行政績(jì)效考核的指標，建立一個(gè)科學(xué)的績(jì)效評估標準體系，在考核中不僅考核工作成績(jì)，還要考核完成這些工作的財政成本、資源成本和環(huán)境成本，并把考核結果作為獎懲的主要依據。

　　有了科學(xué)的評估體系之后，還要有全方位的評估方式。

　　至此，可將美國學(xué)者斯蒂芬P羅賓斯的“360 度評估”用于對公務(wù)員或行政機關(guān)的績(jì)效評估中。

　　通過(guò)合理高效的評估程序，建立以績(jì)效為基礎的預算制度，將績(jì)效管理和預算撥款相結合，既可以降低行政成本，也可以在很大程度上激勵各部門(mén)多干實(shí)事，提高政績(jì)。

　　(五)推行行政成本公開(kāi)政策，加強反腐力度，建立健全行政監督機制

　　本身是一個(gè)系統性的問(wèn)題，需要政府、國際組織、私營(yíng)部門(mén)、公民社會(huì )的共同努力，通過(guò)廣泛的改革才能有效減少行為，將“低風(fēng)險、高回報”的行為變?yōu)椤案唢L(fēng)險、低回報”的行為。

　　通過(guò)推動(dòng)體制改革，完善公共財政和公共預算制度，促進(jìn)各部門(mén)的問(wèn)責度、透明度和公開(kāi)性，以預防、懲治、教育方式治理;建立有效的信息公開(kāi)和披露機制，強化公眾與各部門(mén)的聯(lián)系，加強公民對政府的監督，保證公民的理性參與。

　　其中，公開(kāi)行政成本就是最好的監督。

　　如在政府上公示行政成本預算明細表、購車(chē)費用及保養、使用與維修費用、會(huì )議費用、出國費用、招待費用等，使財務(wù)收支狀況透明化，接受廣大群眾監督檢查，從根本上遏制行政支出居高不下的情況。

　　最后還有一點(diǎn)就是要健全群眾舉報行為工作機制，壯大群眾舉報力量，調動(dòng)群眾參與反腐行動(dòng)的積極性，監督部門(mén)加強對舉報工作的管理和監督，依法保障舉報人的權利，加大對舉報案件的處理力度。

　　行政成本既是行政機關(guān)維持自身運作、履行行政職責的重要物質(zhì)基礎，也是衡量行政績(jì)效的一個(gè)重要指標，行政成本的高低反映了政府行政能力的水平和行政工作的效率。

　　本文通過(guò)對“行政成本”長(cháng)期以來(lái)居高不下的原因分析，從政府機構、職能、績(jì)效考核與監督、行政觀(guān)念等五個(gè)方面出發(fā)，提出控制行政成本的有效途徑。

　　當然，控制行政成本不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟問(wèn)題，而是一項涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會(huì )諸層面的復雜的系統工程。

　　本文只是對行政成本的表面現象作一粗淺的分析，對如何控制我國行政成本的途徑作初步的探討。

　　從理論上說(shuō)，以最少的行政成本實(shí)現最優(yōu)化的行政管理，是一種理想的狀態(tài)，也是現代管理學(xué)所追求的最佳效果。

　　但事實(shí)上很難找到這樣一個(gè)最佳點(diǎn)。

　　這也正是理論的難點(diǎn)，是值得進(jìn)一步研究的重要課題。

　　近年來(lái)國家越發(fā)重視行政成本的控制，也提出了許多控制的有效途徑，因此，我們相信，隨著(zhù)我國政治體制改革的不斷深入，隨著(zhù)對公權力的約束和制衡機制的日益強化，隨著(zhù)對控制行政成本問(wèn)題的重視和研究，我國行政成本終將控制在合理的水平上。

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