制度分析視角下的公共管理行為論文

　　管理行為與組織發(fā)展間存在密切的關(guān)聯(lián)，這是現代管理理論和組織理論的共同立場(chǎng)。但是，管理行為對組織發(fā)展發(fā)揮的正向、積極作用，在相當程度上是由制度對管理行為產(chǎn)生的規約和激勵等功能所決定的。

　　制度理論指出，特定的制度產(chǎn)生于特定的行為過(guò)程中并作用于特定的行為者即制度參與者身上這是制度的基本屬性。而作為有著(zhù)特定價(jià)值取向要求的特定的公共管理行為(或稱(chēng)行政行為)，其表現樣式、行為結果也都受相應制度規則的制約。這就意味著(zhù)，在行為表現的動(dòng)態(tài)意義或經(jīng)驗層面上制度對行為所產(chǎn)生的可預見(jiàn)、保穩定、促激勵和強約束等功能，使公共管理行為最終展現出對于行政發(fā)展的重大意義。當然制度對于公共管理行為并非都起著(zhù)促進(jìn)行政體系正向發(fā)展的功能為此就需要從功能分析的角度研究促進(jìn)行政發(fā)展的制度規則。因為行政實(shí)踐中存在著(zhù)制度功能的反差現象即制度在行政運作的實(shí)踐中產(chǎn)生了同擬制之初的功能定位相反的作用。

　　一、制度特征與公共管理行為

　　重大意義的，當數制度經(jīng)濟學(xué)派的理論家們了。這一觀(guān)點(diǎn)在戰后發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中受到推崇�？死�克在有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展的表現以及制約要素的分析中指出，不僅制度的進(jìn)步是經(jīng)濟發(fā)展表現之一，而且，制度本身就是影響經(jīng)濟發(fā)展的一個(gè)重要因素。那么，行政學(xué)的各派理論又是如何看待制度規約與激勵行為以促進(jìn)發(fā)展這一重大議題的呢？

　　首先，制度具備的規律性特征，即制度對于未來(lái)行為所起的可預見(jiàn)性功能，為行政發(fā)展目標的穩定獲取奠定了堅實(shí)基礎。這是行政學(xué)理論中新舊制度主義的一致意見(jiàn)。譬如，韋伯就認為，法與制度的關(guān)鍵功能就在于提供了個(gè)人獲益行為的可預計的機會(huì )。而新制度主義學(xué)者布羅姆利則直接指出，作為行為準則的制度，其功能在于“給人類(lèi)相互關(guān)系帶來(lái)秩序和可預測性”。埃莉諾在其有關(guān)公共經(jīng)濟的制度分析中，盡管選取的是產(chǎn)業(yè)分析、而非組織分析的視角，但她依然強調制度對于公共經(jīng)濟所起的這種預期性效應。

　　當然基于制度之于公共管理行為具有可預見(jiàn)性作用從而對行政發(fā)展有著(zhù)積極功效的理解，不同學(xué)派有不同側重:舊制度主義強調制度的這項作用重在確保行政效率，強調行政官僚與行政強調這種規律性重在確保公共管理行為的效益，強調行政官僚與行政相對方對這種制度的積極服從。

　　其次，制度具備的穩定性特征，為行政組織及其成員提供了可靠的、有規則的行為，從而得以保證行政發(fā)展目標的穩步實(shí)現。在理解制度對于行政發(fā)展的重大意義時(shí)，必須以重復的、具有一定時(shí)間延續性的公共管理行為規則及習俗等為對象，否則，斷續性的、“朝令夕改”的那些行為方式即便對行政發(fā)展起重大作用，也不能歸入制度范疇之列，充其量不過(guò)是一種策略性行為而己。所以，在度量動(dòng)態(tài)的行政發(fā)展過(guò)程中，即便從行為的互動(dòng)模式角度理解制度，也必須強調這種動(dòng)態(tài)的行為互動(dòng)模式所具有的穩定性特征。否則，制度之于行政發(fā)展的意義只能是靜態(tài)的行為規范要求，這是不具說(shuō)服力的。即埃莉諾所謂的1制度就是人及其規律性和重復性的互動(dòng)模式'。

　　當然，基于制度對于公共管理行為具有保持穩定的作用從而對行政發(fā)展產(chǎn)生積極功效的理解，舊制度主義與新制度主義的理解也有不同側重:從總體上看，舊制度主義較后者更強調這種穩定性特征對于行政發(fā)展的作用。但并不等于說(shuō)它從根本上否認制度的動(dòng)態(tài)性。而且，多數舊制度主義還十分強調慣例、習俗等更具穩定性特征的制度對于行政發(fā)展的重大作用。而就新制度主義內部而言，差異又是存在的：歷史制度主義與社會(huì )學(xué)制度主義更強調制度的穩定特征對于行政發(fā)展的重大意義；理性選擇制度主義較為突出制度的動(dòng)態(tài)性穩定特征對于行政發(fā)展的重大意義。

　　再者，制度具有的激勵性特征，即制度可以引發(fā)行為者的行動(dòng)動(dòng)機以朝向行政目標或行政體系所期待的價(jià)值方向努力，為行政發(fā)展動(dòng)力的獲取創(chuàng )造了條件。同舊制度主義的分析相比，新制度主義更加強調制度之于公共管理行為的這派。西蒙提出，制度能夠向組織成員“提供一般性的刺激因素和注意導向器”，引導成員行為。至于舊制度主義學(xué)者，他們一般不僅較忽視制度之于公共管理行為的激勵作用；而且還一般傾向于認為，行政制度所起的作用恰恰重在抑制官僚個(gè)性的發(fā)揮。這正是傳統官僚制遭受批判的焦點(diǎn)。

　　其實(shí)，通過(guò)強調制度的激勵特征以分析合理公共管理行為對于行政發(fā)展所產(chǎn)生的正向促進(jìn)功能，更多強調了制度研究的學(xué)科基礎不僅在于政治學(xué)和法學(xué)，而且在于心理學(xué)。對此，舊制度主義學(xué)者布賴(lài)斯早在20世紀20年代初就己指出:研究制度就是研究那些以人類(lèi)天性的傾向為基礎而被人創(chuàng )造出的制度，這些制度“使人類(lèi)良善的傾向有較多發(fā)達的機會(huì )，而對于有害的傾向則加以防止”較為近代和現代的行政學(xué)者，無(wú)論人群關(guān)系學(xué)派的梅奧、馬斯洛，還是理性選擇學(xué)派的西蒙、埃莉諾等，都強調心理分析對于研究公共管理行為及其制度規范的重大意義。當然，必須切記的是分析制度在激勵公共管理行為以利于行政發(fā)展方面，必須結合經(jīng)濟學(xué)的成本一效用(或效益)分析，而不能只著(zhù)眼于心理學(xué)的動(dòng)機分析。

　　最后，制度具備的約束性特征，即制度體系中的某些制度安排，具有強制制度參與者為或不為的功效，為化解行政發(fā)展過(guò)程中的障礙及反向干擾創(chuàng )造了條件。對此，舊制度主義認為，行政制度對于行政發(fā)展的正面功效主要是通過(guò)約束官僚的非理性化或人情化行為來(lái)實(shí)現的。至于新制度主義，它們在制度之于行為起到約束作用以利行政發(fā)展的分析方面，更多地是從正負強化的平衡機制，或者說(shuō)是從作為制度激勵機制發(fā)揮所必須的保障功能這一角度展開(kāi)的。制度“抑制著(zhù)人際交往中可能出現的任意行為和機會(huì )主義。制度為一個(gè)共同體所共有，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹。沒(méi)有懲罰的制度是無(wú)用的”。

　　特征以強調制度對行政發(fā)展的消極保障功效方面有著(zhù)差異：舊制度主義更多地側重從行政權實(shí)施主體一方所具有的行政高效性角度，強調制度消極懲治功能對行政發(fā)展的作用。新制度主義則更多地側重從行政權實(shí)施主體和作用對象的平衡與結合角度，強調制度在消解或抑制人之有限理性、人性之陰暗面以及客觀(guān)條件之限制方面對促進(jìn)行政發(fā)展的功效。舊制度主義在某種程度上似乎更傾向于通過(guò)制度功能的剛性實(shí)施（亦可稱(chēng)強制實(shí)施）來(lái)促進(jìn)行政發(fā)展，而新制度主義則似乎更傾向于通過(guò)制度功能的彈性實(shí)施來(lái)推動(dòng)行政發(fā)展目標的實(shí)現。

　　二、制度功能與意義

　　1.制度對公共管理行為的約束功能：約束功能的平衡

　　約束功能的平衡，首先意味著(zhù)行政制度的約束對象應當是雙重的，而非單一的；單項行政制度的安排必須既注重對行政權實(shí)施主體的權限、情感等因素的限制和約束，也必須注重發(fā)揮制度對行政權實(shí)施客體的約束作用一這主要體現在對克服公益精神、杜絕搭便車(chē)和機會(huì )主義等行為方面。只側重維護行政權實(shí)施主體權益和強調行政效率原則的理論與實(shí)踐，或只側重維護社會(huì )與公民權益和強調行政公平及正義的理論與實(shí)踐，都是欠缺合理性的，也難以實(shí)現行政的可持續發(fā)展。

　　其次，它意味著(zhù)行政組織的整體制度結構必須在約束功能上體現平衡特征。這就要求某一行政體系或該體系的某一行政部門(mén)在制度設計方面，必須注重同時(shí)安排重在規約行政權實(shí)施主體的制度與重在約束行政權實(shí)施客體的制度。因為，就單項制度安排而言，很難做到對行政權實(shí)施主體與客體規約的平衡，所以，就需要在設監督條例）的單項制度安排之外，從制度結構的整體高度設置互補的制度安排以約束行政權實(shí)施客體的隨意行為（比如有關(guān)行政申訴、控告的程序性規定等）。此外，它也意味著(zhù)平衡正式制度安排與非正式制度安排的約束功能。

　　2制度對公共管理行為的激勵功能：激勵功能的平衡

　　行政制度的設計和安排必須體現激勵功能的平衡，這一要求包括三項內容：

　　其一，在激勵功能的發(fā)揮方面，行政制度必須全面照顧行政組織及其官僚與公民及各類(lèi)社會(huì )組織的行為動(dòng)力。這樣，才能引發(fā)經(jīng)濟增長(cháng)、社會(huì )發(fā)展的長(cháng)期而又持續的動(dòng)力。只是，這種信念在將制度創(chuàng )造者與制度實(shí)施者視為一體方面走得太遠了，也即太強調了制度之于被動(dòng)參與者的激勵功能，而忽視了制度之于設計者本身的激勵功能。因此，在制度設計中還必須通過(guò)對有關(guān)行政權的合理安排及權利與義務(wù)的平衡設置而促使制度實(shí)施主體或公共管理行為主體更具行為動(dòng)力和自覺(jué)意識。這一點(diǎn)可以通過(guò)對比那些發(fā)展中國家的政府官僚與發(fā)達國家的政府官僚在自覺(jué)行政方面的差異而顯現出來(lái)。后者之所以較前者更具自覺(jué)行政意識和廉潔行政風(fēng)貌，除了文化、觀(guān)念的原因以外，很大的一個(gè)原因在于后者的行政制度在行政義務(wù)與責任的設置方面更加注重保持平衡。

　　其二，還必須重視制度的激勵功能同約束功能的結合和統一。這同樣適用于“制度的約束功能的平衡”分析。因為，一方面制度的激勵功能或約束功能其實(shí)都不能單獨存在，另一方面經(jīng)驗層面的制度運作通常表現出正激勵功能與負激勵功能的結合和統一，而負激勵功能從另一角度理解其實(shí)就是約束功能。因此，在具體的制度建設中，有必要將獎懲制度相結合、授權制度與監督制度相統一。

　　3.制度對公共管理行為的擴展功能：擴展

　　一般而言，制度對公共管理行為的擴展功能是指，制度可以通過(guò)規模效益的產(chǎn)生、集體行為的積聚、交易成本的下降等使得個(gè)人在環(huán)境壓力面前得以緩解理性不足的缺陷，從而增強個(gè)體行為的能力、提高個(gè)體行為的效用和延展個(gè)體行為的范圍。就行政學(xué)而言，制度的這種延展功能其實(shí)一直就存在著(zhù)，而且各學(xué)派也都十分重視政府在提供保護公民和社會(huì )安全、財產(chǎn)方面的職責，其中一個(gè)舉措就是呼吁通過(guò)立法或制度設計來(lái)穩固這種保護職能。但就平衡論的制度分析而言，這種強調是不夠的，因為它大多只側重政府在提供保護公民和社會(huì )（生命、財產(chǎn)等)安全性制度方面的作用，而忽視這種制度安排對于政府組織及其官僚行為的延展作用。為此，還必須重視行政制度對行政組織及其官僚行為的延展性功能。在此，關(guān)鍵的舉措在于對行政自由裁量權的行使從制度上作出合理的設計和安排，也即在認可自由裁量權的同時(shí)，從主動(dòng)行政的程序機制、公平行政的保障機制與法律責任的追究機制三方面予以規范。

　　再者，為平衡制度對公共管理行為的延展功能，還必須注重強化象征性符號及儀式對于公共管理行為的延展功能。此類(lèi)擴展功能其實(shí)是通過(guò)象征性符號及儀式傳達給行動(dòng)者有價(jià)值的行動(dòng)理念及有意義的行為動(dòng)力來(lái)實(shí)現的。這一主張還是規范制度主義針對理性選擇制度主義的工具性分析方法所帶有的局限性而作出的一種積極回應。因為，在行政慣例、行政文化受到重視并被遵循的地方，行政制度往往能切實(shí)起到擴展公共管理行為所涉雙方主體之行為效能的作用。

　　4.最后：行政領(lǐng)域的制度

　　從平衡論視角出發(fā)，可以將行政制度對于公共管理行為的信息功能概括如下：（1)作為對某些穩定性公共管理行為和慣例性行政方法進(jìn)行概括的制度，如若重視了信息功能的平衡，那么相似境遇時(shí)提供廉價(jià)的決策信息，也可以為社會(huì )組織和一般公民在面臨相似情況時(shí)提供便利的信息渠道和及時(shí)的信息溝通。發(fā)展中國家在行政改革中就暴露出制度信息功能失衡的弊病，即未能從制度層面確保相對便捷、廉價(jià)地獲得信息，從而使創(chuàng )新進(jìn)程遲滯，發(fā)展成本增加。（2)制度間的競爭，包括不同行政區之間的、不同組織類(lèi)別之間和不同行政層級之間的競爭，可以節約行政組織改革的信息成本，節約社會(huì )和公民的行為選擇代價(jià)，從而使得制度的信息成本節約功能在行政權實(shí)施主體方和行政權實(shí)施客體方得到了平衡。

　　三、實(shí)踐反思中的制度功能

　　雖然就規范層面而言，制度功能描述的就是設計或推行的制度所必須展現的現實(shí)性作用。但就經(jīng)驗層面而言，現實(shí)運作中的制度究竟發(fā)揮了何種功用，而且這種制度功用究竟是否一如設計制度之初想象的那般徹底或完滿(mǎn)，也都是不能確定的。實(shí)踐中存在著(zhù)諸如“南橘北枳”等制度移植或制度改革后的功能失敗現象，就是明確的證據一--戰后有許多新獨立國家與發(fā)展中國家在歐美干預下采納了所謂的民主政制，結果多有失敗，或者徒有形式，或者又陷入專(zhuān)制（有的為軍政所困、有的為動(dòng)亂所擾)，或者改頭換面。對這種制度功能的反差現象，韋伯早在上個(gè)世紀初就己指出了，由于觀(guān)察方式的區別，可能會(huì )造成“理論的、思想的'法律制度’與實(shí)際的經(jīng)濟行為的整體沒(méi)有任何直接的關(guān)系，因為兩者處于不同的層次上”。韋伯所謂的“制度的兩個(gè)層次”，其實(shí)就是“思想的應該適用的層次”的制度與“處于現實(shí)發(fā)生的事件層次上”的制度，即規范層次與經(jīng)驗層次的制度。從制度功能角度說(shuō)，就表現為價(jià)值層面的功能預期同實(shí)踐層面的功能展現的對避的一個(gè)難題。而從行政發(fā)展的視角來(lái)說(shuō)，它也是制度同發(fā)展間關(guān)系的關(guān)鍵性議題。因為，行政發(fā)展的一個(gè)方面就體現為制度功能在規范層面與現實(shí)層面間的互動(dòng)協(xié)調。

　　關(guān)于制度功能與行政發(fā)展間關(guān)系的第一種意見(jiàn)，其論點(diǎn)就是為促進(jìn)行政發(fā)展，必須先從制度設計著(zhù)手，而后予以推進(jìn)和實(shí)施。在經(jīng)典的公共行政學(xué)理論中就存在著(zhù)這種主張，比如，威爾遜提出：“行政觀(guān)念和實(shí)踐合法化的最佳途徑是必須符合科學(xué)的精神和理性的事務(wù)程序，因為它們將會(huì )使行政管理表現為一種對社會(huì )的服務(wù)，而不是國家所強加的一種事物�！倍�新近的學(xué)者埃莉諾也指出，公共事物的有效治理及其可持續發(fā)展必須仰賴(lài)科學(xué)合理之制度的作用。

　　但是，在如何設計何種先行性制度才能有效促進(jìn)發(fā)展方面，有著(zhù)不同的觀(guān)點(diǎn)。那種認為可以單憑政府官僚或專(zhuān)家等精英就可以設計出促進(jìn)行政發(fā)展的制度的觀(guān)點(diǎn)，漠視或忽略了制度設計中人類(lèi)理性的有限性，忽視了制度的功能設計同制度的功能發(fā)揮之間存在著(zhù)的客觀(guān)差異。適當的觀(guān)點(diǎn)應該是有保留地堅持制度設計的合理性與科學(xué)性，并在設計中讓所有的制度參與者和行為者都有發(fā)表其主張與利益需求的機會(huì )，謀求制度設計的隱含性功能與實(shí)踐性功能盡可能地結合。

　　此外，先行設計制度并非全然意味著(zhù)“另起爐灶”的革命性制度變遷。因為，許多的經(jīng)驗研究一再表明，對本土制度及傳統制度的繼承，不啻為促進(jìn)行政發(fā)展的一條有效途徑，甚至是不可或缺的捷徑。

　　關(guān)于制度功能與行政發(fā)展間關(guān)系的第二種見(jiàn)解，聚焦于制度滯后與行政發(fā)展的關(guān)系方面。在近代經(jīng)濟學(xué)理論中，舒爾茨就“確信在人力資本投資與人的經(jīng)濟價(jià)值的不斷提高之間存在著(zhù)很強的關(guān)聯(lián)�！�…人的經(jīng)濟價(jià)值的提高產(chǎn)生了對制度的新的需求，一些政治和法律制度就是用進(jìn)行的滯后調整，而這些滯后正是一些重大的社會(huì )問(wèn)題的關(guān)鍵所在，經(jīng)濟理論是闡明和解決這些問(wèn)題的一個(gè)必要的工具”。1在他看來(lái)，制度創(chuàng )新或制度設計在許多時(shí)候不是發(fā)生于制度需求被產(chǎn)生之先或產(chǎn)生之中而是發(fā)生于制度需求被產(chǎn)生之后。這是一種進(jìn)步，因為它在解釋某些現象和問(wèn)題時(shí)似乎更加令人信服。其實(shí)，這種情況在政治一行政制度的創(chuàng )建中更為常見(jiàn)，這一方面是因為政府缺乏主動(dòng)行政的動(dòng)力，另一方面是因為政府積淀了更為深厚的消極行政或消極行為的體制與文化觀(guān)念。因此，一如許多學(xué)者指出的，在許多國家，即便是發(fā)達市場(chǎng)經(jīng)濟國家也常常出現企業(yè)活力迸發(fā)、市場(chǎng)競爭激烈而政府改革舉步維艱、行動(dòng)遲緩的狀況。

　　隨著(zhù)制度研究在社會(huì )科學(xué)各領(lǐng)域的盛行，制度、制度變遷也一時(shí)成為各門(mén)學(xué)科的時(shí)髦話(huà)語(yǔ)，乃至出現了“言必談制度，,或者以制度作為解決問(wèn)題的“至尊法寶”等現象。這就是神化制度”現象(也有人稱(chēng)之為“制度崇拜癥”）。正如任何策略或方法都有其局限性一樣，制度方法或制度改革的策略也是如此。那種“唯制度是尊”、非制度不能促進(jìn)行政發(fā)展的理念和思路也是一種“偏執狂”，實(shí)不足取。

　　其實(shí)，早在公共行政學(xué)初創(chuàng )時(shí)期，被公認為行政學(xué)奠基人之一的威爾遜就己經(jīng)指出過(guò)這個(gè)問(wèn)題。他說(shuō)各種制度在第一代人看來(lái)，只不過(guò)是似乎可以實(shí)現某種原則的權宜之計。下一代則把它尊崇為有最大可能實(shí)現這一原則的近似辦法。而再下一代則把它崇拜為這一原則本身。幾乎并不需要三代人就釀成了這種神化現象:做孫子的常把他祖父猶疑不定的試驗看成是大自然固有結構的一個(gè)不可分割的部分�！盻盡管威爾遜在此所作的分析大部分旨意在于揭示行政學(xué)研究所面臨的特殊困難（主要是歷史性的）。但是，這也的確為我們指明了公共行政發(fā)展過(guò)程中存在的制度神化現象及其對于行政發(fā)展的來(lái)滿(mǎn)足這些需求的。它們是為適應新的尋求所礙效應。那么，導致此種制度神化現象產(chǎn)生的其他原因有哪些呢？

　　一方面，就理性層面而言，崇尚絕對理性、忽視理性有限，是產(chǎn)生制度崇拜的重要根源。傳統行政理論在制度設計者的理性假設方面，或隱或明地主張絕對理性，認為制度設計者可以知曉設計制度所必須的一切信息，掌握制度設計所必須的一切技能，提升并神化了制度設計的復雜性和絕對性。這種思想在韋伯、威爾遜等的著(zhù)作中都有體現。而西蒙等學(xué)者則通過(guò)對此假設發(fā)起攻擊，將制度及其絕對功能的神秘面紗揭開(kāi)；以詹姆斯。馬奇和約翰。奧爾森為代表的一些學(xué)者則通過(guò)闡述制度失敗現象進(jìn)一步對“制度神化”癥加緊了進(jìn)攻。

　　另一方面，產(chǎn)生神化制度或神化制度功能現象的重要原因還在于，將制度設計之后實(shí)施環(huán)節中的各種“配備”要素忽略了。其中，尤其忽視了制度參與者的制度價(jià)值、制度化行為所需的文化環(huán)境等。

　　因此，為了消解“神化制度”癥或“制度崇拜”癥的弊病，就有必要從心理的、觀(guān)念的、文化的層面加以努力，以構造制度功能展現所必須的條件。首先要重視民意即公共輿論在制度功能展現過(guò)程中的重要作用，因為它是制度的預期功能在現實(shí)層面究竟能被實(shí)現多少的最終衡量標尺。其次，要在政治社會(huì )化過(guò)程中灌輸參與意識，因為制度參與者的精神狀態(tài)和利益訴求直接影響到制度預期功能的實(shí)現。再者，及至經(jīng)過(guò)參與程序和法定制定程序而產(chǎn)生的制度被頒布后，在實(shí)施過(guò)程中就要努力傳播遵紀守法理念，促使制度實(shí)施的自覺(jué)機制盡早形成。最后，要在全社會(huì )范圍通過(guò)教育和傳導，促使基本的社會(huì )價(jià)值和精神理念穩固成型。

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