奧運公共管理的發(fā)展趨勢論文

　　北京奧運會(huì )不只是一場(chǎng)規模宏大的體育盛會(huì )，更是一次精神的洗禮和思想的升華。奧運會(huì )對中國的影響將是深刻而長(cháng)遠的，公共管理領(lǐng)域也不例外。本文所講的三大趨勢，既有展望和預測未來(lái)客觀(guān)走勢的成分，但更多屬于個(gè)人的主觀(guān)愿望或希冀。

　　從單一效益觀(guān)向成本效益均衡觀(guān)的轉變

　　管理的實(shí)質(zhì)是合理配置有限資源以取得所期望的效果，對管理水平的評價(jià)既要看是否達到所期望的效果，同時(shí)要看取得這些效果付出的成本和代價(jià)�！靶Ч�最好、成本最小”是管理的至高境界。從許多方面看，北京奧運會(huì )確實(shí)無(wú)與倫比，圓了中華民族的百年夢(mèng)想。但在盡情享受成功喜悅?的同時(shí)，善于學(xué)習的民族應該反思和追問(wèn)：我們是否可以做得更好？說(shuō)北京奧運成功，主要指它達到了期望的效果，屬于管理至髙境界的一個(gè)側虬既然成功已獲公認并載人史冊,對**是否可以做得更好”的反思，就應該集中于成本和代價(jià)層面。其核心問(wèn)題是：我們是否能以更小的成本取得同樣的效果？

　　為奧運算經(jīng)濟賬是一項極為復雜的事情：一方面，北京奧運的總投入是雅典奧運的3倍多，以致許多國際奧委會(huì )委員枏心，中國龐大的奧運預算抬高了未來(lái)奧運的門(mén)坎，使得發(fā)展中國家難以企及，另一方面，奧運會(huì )的運轉預算不能與用于未來(lái)的投資混為一談，舉辦城市之間的簡(jiǎn)單比較沒(méi)有意義，支出合理性的科學(xué)核算難乎其難。但是有幾點(diǎn)還是比較明確的o首先，北京奧運會(huì )的相關(guān)設施幾乎都比往屆要大：國家游泳中心面積是悉尼奧運會(huì )游泳館的兩倍，比奧運會(huì )組織者要求的還大；北京奧林匹克公園面積比雅典奧林匹克中心大5倍。對于50年內可能不會(huì )再次遇到的活動(dòng)而言，相關(guān)設施規模超過(guò)’組織者的要求難以證明其合理性。其次，一些奧運工程的長(cháng)期價(jià)值存在疑問(wèn)：“鳥(niǎo)巢”沒(méi)有頂棚，在北京寒冷的冬季與炎熱多雨的夏季無(wú)法保證正常使用*奧運會(huì )場(chǎng)館周?chē)�留出可�?0多萬(wàn)人游走的面積，奧運會(huì )結束后這些場(chǎng)地上再也不會(huì )同時(shí)匯聚這么多人，留F的巨大空間派什么用場(chǎng)還尚不明確。這意味著(zhù)，長(cháng)遠看一些設施有可能成為持續耗費公共資源的黑洞。第三，奧運會(huì )涉及巨額的隱性成本：除相關(guān)財政撥款外，政府或命令大型M企投人資金，或者名義上企業(yè)投入，實(shí)際上政府在土地轉讓等方面給予企業(yè)優(yōu)惠》為了給奧運創(chuàng )造“祥和安定”的氣象，動(dòng)員幾乎所有的黨政部門(mén)尤其是基層力量，大規模進(jìn)行社會(huì )矛盾糾紛排査調處，盡全力讓當事人“息訟罷訪(fǎng)”，且“具體到部門(mén)”、“具體到人”的責任機制帶來(lái)了超常壓力，各地為此付出的經(jīng)濟代價(jià)難以估量，而且許多政策不可持續。有國外評論家指出：中國人民以最大的熱情，鼎力托舉起當今世界規模最大的體育盛會(huì )。換句話(huà)說(shuō)，舉全國之力是北京奧運成功的關(guān)鍵要素。

　　長(cháng)期以來(lái)，我國政府管理中存在單一效益現的傾向，為取得期望的效果不計成本和代價(jià)，而效果的設定又具有隨意性p近年來(lái)隨著(zhù)財政收人的大幅增長(cháng)，這種傾向似乎愈演愈烈。北京奧運會(huì )的成功凸現了44體制優(yōu)勢”，人們在為舉國體制歡呼的時(shí)候忘記了必要的反思和省察。對政府管理而言，最大的危險在于“特殊事件常態(tài)化”：片面詮釋和簡(jiǎn)單復制奧運經(jīng)驗，把為求效果不計成本和代價(jià)的管理方式，視為政府管理的未來(lái)“愿景”或理想模式。因此，后奧運時(shí)代面臨的一個(gè)嚴峻挑戰是：擯棄為求效果而不計成本和代價(jià)的管理方式，實(shí)現從單一效益觀(guān)向成本效益均衡觀(guān)的轉變。均衡效益觀(guān)的要義就是精于成本核算，實(shí)現成本效益的合理均衡。

　　著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家布坎南曾這樣形容理性經(jīng)濟人的行為選擇花自己的錢(qián)給自己辦事，既講節約又講效果；花自己的錢(qián)給別人辦事，只講節約不講效果》花別人的錢(qián)給自己辦事，不講節約只講效果I花別人的錢(qián)給別人辦事，既不講節約也不講效果。政府的所作所為就是“花別人的錢(qián)給別人辦事”，這構成了節約型政府的內在困境。國外的研究表明：政府的效率得分隨稅收的增加而減少；稅收來(lái)源穩定而富足時(shí)，政府將缺少有效管理的動(dòng)機。由此看來(lái)，實(shí)現單一效益觀(guān)向成本效益均衡觀(guān)的轉變并構建一個(gè)節約型政府，不能僅靠號召和呼吁，不能完全依賴(lài)權力擁有者的良心和道德自覺(jué)，而要構建相應的制度規則，完善公眾壓力傳導機制和改革的動(dòng)力機制。目前最迫切的，是建立政府財務(wù)支出的信息公幵制度，使參與決策和公眾監督成為構建節約型政府的主要推動(dòng)力。

　　從粗放式管理向精致化管理的轉變

　　實(shí)現成本效益的合理均衡，管理水平的提升和改進(jìn)是主要途徑6就政府內部改革時(shí)言，發(fā)達閏家當代改革的側重點(diǎn)是管理運作層面，目的是實(shí)現管理的精致化。哈佛大學(xué)芳汀教授等人曾對改革模式作了概括：最低限度的結構調整，最廣泛的管理改革，強調優(yōu)化T作程序、強化對市民的服務(wù)，以及利用新技術(shù)增強政府能力。管琿精致化，體現在管理過(guò)程的每個(gè)環(huán)節，優(yōu)先項選擇，目標確立，方案設計，實(shí)施與評價(jià)等v這里以美國1996年頒布的《公文減負法》為例，就實(shí)施機制的操作化予以說(shuō)明。當時(shí)面臨的問(wèn)題是，政府部門(mén)下達的填表要求給小企業(yè)造成很大的負擔，立法旨在減輕這一負擔�！豆�文減負法》提出了幾條明確要求；

　�。�1）所有政府部門(mén)給小企業(yè)發(fā)的報表，必須匯集到管埋和預算辦公室，形成“聯(lián)邦表格庫”;

　�。�2）管理和預算辦公室測試并計算填表時(shí)間總量，

　�。�3）—年內填表時(shí)間總量要減少50%;

　�。�4）管琿和預算辦公宰提交執行情況報告。按照國人的標準，小企業(yè)公文減負大致屬于雞毛蒜皮的小事，政府專(zhuān)門(mén)立法在國人看來(lái)有點(diǎn)小題大做，而法律的目標以及配套措施如此細致，無(wú)疑給我們以很大的啟迪.

　　我國行政管琿體制改革長(cháng)期側重于機構改革，對管理的操作和技術(shù)層面重視不足，雖然近年來(lái)取得矚目的迸步，但與發(fā)達國家的管理水平和管理復雜社會(huì )的客觀(guān)需求相比，依然存在相當大的差距，基本上處于粗放式管理的層次。從規劃.決策、監督到問(wèn)責，粗放式管理表現在諸多方面，但基本上可以用“人治”一詞來(lái)概括^撇開(kāi)人治的政治內涵不談，行政管理中的人治意味著(zhù)對個(gè)人覺(jué)悟和能力的過(guò)度依賴(lài)，另一面肴那就是對制度規則和管瑰細節的忽視我們的管諢于是流于所謂“壓力型體制w和“表現型政治”：

　　一方面是自上而下層層設定目標、層層施壓、層層監控，

　　另一方面是自下而上響應上級指令，層層加碼i層展拔高，表現出大轟大嗡的運動(dòng)式特征。結果是，在一片抓落實(shí)的喊聲中，方針政策落空了。國人對操作細節之類(lèi)的東西似乎不屑一顧，但許多問(wèn)題恰恰敗在細節上。借用一個(gè)西方格言，“魔鬼存在于細節之中”!

　　實(shí)現從粗放式管理向精致化管理的轉變，首先需要牢固樹(shù)立一個(gè)觀(guān)念：理念需要技術(shù)支撐；忽視制度、技術(shù)和機制的構建，再先進(jìn)的理念也只能是空屮樓閣。我們的教訓在于，過(guò)分熱衷于新理念的闡釋、傳播和中繼站式的層層傳達，在因地制宜構建有效制度和機制方面肴力不足。其次，實(shí)現從粗放式管理句精致化管理的轉變，行政管理改革應該從關(guān)注機構改革轉向機構與運作管理改革并重。最后，管理精致化側重十技術(shù)層面和細節，目的是實(shí)現細致化和科學(xué)化，這應該體現在政府管理的每個(gè)環(huán)節，需要采納先進(jìn)的管理機制、方法和技術(shù)。

　　在管理精致化方面，北京奧運會(huì )雖然存在這樣那樣的不足，但畢竟任務(wù)特殊而叉規�？涨�，管理中應用了一些不同于傳統做法的方式、機制和技術(shù)。因此，認真總結奧運會(huì )組織管理方面的經(jīng)驗教訓，會(huì )為后奧運時(shí)代的公共管理的精致化提供啟示和借鑒。

　　從政府唱獨角戲到多元主體協(xié)同治理的轉變

　　目前我國公共管理屮的一個(gè)時(shí)髦詞匯是“政府主導”，頻頻出現在各主管部門(mén)的政策方略中a本人對這一提法一直持懷疑態(tài)度，政府主導可以有多種表現方式f但“安排者”和#生產(chǎn)者”的角色K分，無(wú)疑是當代政府管理的一個(gè)重大理論創(chuàng )新。對義務(wù)教育、公共衛生、基礎醫療等基礎公共服務(wù)而肓，政府應該是一個(gè)“安排者”的角色，決定什么應該通過(guò)集體去做，為誰(shuí)而做，做到什么程度或者水平，怎樣用公共財政保證服務(wù)的資源需求。至于服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以通過(guò)合同承包、補助、特許經(jīng)營(yíng)等形式由私營(yíng)部門(mén)或社會(huì )機構來(lái)完成。傳統政府治理中的一個(gè)誤K是忽視兩種角色之間的區別，錯誤地認為如果政府放棄了公共服務(wù)生產(chǎn)者的功能，它自然就放棄f安排者的角色。丁是，壟斷性的直接生產(chǎn)成為政府提供公共物品和服務(wù)的卞導模式。壟斷性直接生產(chǎn)所伴隨的卨成本、低效率、質(zhì)最不盡人意和因砬性的缺乏，我們大家都領(lǐng)教過(guò)�；煜齼煞N角色分野而籠統強調政府主導，有退冋到計劃時(shí)代之嫌。在模糊政府主導方式的同時(shí)，政府主導的提倡者并沒(méi)有給出政府主導的合適的度，弄不好政府主導會(huì )成為政府唱獨角戲。

　　亞當_斯密曾這樣論述政府在經(jīng)濟活動(dòng)中的角色定位：政府扦不是直接為人民提供財富，而是創(chuàng )造環(huán)境和條件，讓人民能夠自我創(chuàng )造充足的財富對政府承擔的社會(huì )和公共服務(wù)職能來(lái)說(shuō)，這一觀(guān)點(diǎn)同樣適用。政府是為解決社會(huì )問(wèn)題而存在的，社會(huì )問(wèn)題源干社會(huì )成員的行為，其解決當然需要社會(huì )的共同努力。當代國際公共管理的一個(gè)新趨勢是，廣泛建立合作伙伴關(guān)系，充分調動(dòng)民眾的積極性，實(shí)現多兀主體的協(xié)hi治理。比較起來(lái)，我國的治理具有更多的政府唱獨角戲的成分。這既源于政府的過(guò)度自信，也源于官員對公民意識和公民素質(zhì)不放心。

　　北京奧運提供了同民展示其精神風(fēng)貌的機會(huì )，“迎奧運,講文明,樹(shù)新風(fēng)，我參與，我奉獻，我快樂(lè )”，13億中國人在自己的家園，唱響團結、友誼、和平的奧運之歌。美閏廣播公司曾經(jīng)評論道：從這次盛會(huì )中感受到中同人民發(fā)自?xún)刃牡臒嵴\，他們對祖國的最誠摯的驕傲。每一個(gè)中國人，從著(zhù)名的奧林匹克運動(dòng)員到每一位公民，都在認認真真地向全佾界展現他們自己。國民在展示精神風(fēng)貌的同時(shí)，也展示了民間蘊藏的公共事務(wù)治理的巨大潛能，迸而展水f后奧運時(shí)代公共管理的一個(gè)新前景：從政府唱獨角戲到協(xié)同治理的轉變。

　　實(shí)現多元主體對公共事務(wù)的協(xié)同治理，關(guān)鍵是確立公民的主體地位。首先是保障公民的知情權d在一個(gè)不知情的社會(huì )早.，老百姓要么是懵懂而死，要么足懵慊而活》難以具有治理公共事務(wù)的素質(zhì)和能力，而不明真相時(shí)的參與必然是無(wú)序的甚至是破壞性的4其次是強化公民的政治參與。砹該特別珍惜國民在奧運期間表現出來(lái)的熱情、意愿和能力，構建全方位的公眾參與渠道。恩賜式參與、選擇性參與、有名無(wú)實(shí)的形式主義參與，把公民視為可以招來(lái)?yè)]忐、拾遺補闕的資源，其參與熱情和枳極性必然衰退。