論新公共管理對我國公共管理模式的啟示

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　　內容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì )的各種力量,廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,從而提升政府績(jì)效和公共服務(wù)品質(zhì)、實(shí)現公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎、基本特征、實(shí)踐應用和現階段的研究狀況,以期其對我國公共管理模式提供參考。

　　關(guān)鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示

　　新公共管理的理論基礎

　　自公共行政誕生以來(lái)的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進(jìn)入20世紀七八十年代,一場(chǎng)聲勢浩大的新公共管理改革運動(dòng),又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說(shuō)傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話(huà),新公共管理則以現代經(jīng)濟學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統公共行政,傳統公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎是經(jīng)濟學(xué)和私營(yíng)部門(mén)的管理理論,這里的經(jīng)濟學(xué)主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)理論(包括交易費用理論、委托代理理論等)。

　　新公共管理是個(gè)非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領(lǐng)域持續進(jìn)行的改革運動(dòng)。其名稱(chēng)在西方也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱(chēng)為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱(chēng)為“市場(chǎng)導向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位,學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧,一種觀(guān)點(diǎn)認為,新公共管理的出現具有庫恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀(guān)點(diǎn)則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂(lè )”。

　　從實(shí)踐上講,“新公共管理”是一組政府針對現實(shí)問(wèn)題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對傳統公共行政模式的考慮,對行政與管理概念的再認識,對公共部門(mén)的抨擊回應,對經(jīng)濟理論的變革、對私營(yíng)部門(mén)變革和技術(shù)變革的再審視,以國家和社會(huì )之間關(guān)系的調整和政府自身管理手段、過(guò)程、模式的重塑為主線(xiàn),以解決新時(shí)代政府管理社會(huì )和管理自身事務(wù)問(wèn)題為宗旨,以經(jīng)濟、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。

　　新公共管理思想闡釋

　　盡管與傳統的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達國家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發(fā)達國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達國家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導地位的發(fā)達國家相比,不發(fā)達國家在采用時(shí)就會(huì )受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過(guò)傳統的公共行政模式,因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過(guò)考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。

　　有人認為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家,這是因為傳統的官僚制在許多國家都已失敗�；裟匪购蜕械露贾鲝�,“我們應當更多地關(guān)注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個(gè)國家都是適用的” 。另一方面,米諾格認為,“市場(chǎng)檢測和內部市場(chǎng)等復雜的改革不可能在發(fā)達國家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反,更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程,包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行合作,促進(jìn)政府建立市場(chǎng)。在一些領(lǐng)域,政府應當更多地進(jìn)行市場(chǎng)調節。這就要求政府改善自身的工作績(jì)效,通過(guò)盡可能地利用和促進(jìn)競爭來(lái)廣泛使用類(lèi)似于市場(chǎng)的機制。任何國家在采用這些觀(guān)點(diǎn)推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟建設的時(shí)候,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場(chǎng)檢驗和履行合同在內的新公共管理。

　　我國公共管理模式概述

　　中國作為當前世界上最大的發(fā)展中國家,具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學(xué)者還沒(méi)有一致的立場(chǎng)和觀(guān)點(diǎn),更沒(méi)有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學(xué)者對公共管理的理解不一致,但是他們都認為公共管理應該具備以下特征:

　　第一,從研究對象和范圍來(lái)看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門(mén)和非政府組織(非營(yíng)利組織)兩大類(lèi);第二,公共管理實(shí)現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過(guò)程和程序轉向重視項目、結果和績(jì)效,使得公共管理的戰略管理、績(jì)效評估、公共責任制等成為公共管理學(xué)的核心主題;第三,公共管理學(xué)是一門(mén)與政府部門(mén)和非政府組織的實(shí)踐相結合的學(xué)科,它是在包括政府在內的公共部門(mén)改革的實(shí)踐中產(chǎn)生,又反過(guò)來(lái)指導公共部門(mén)管理活動(dòng),并在這個(gè)過(guò)程中不斷完善和發(fā)展,它比傳統的行政學(xué)更具有現實(shí)性;第四,公共管理注重公平與效率的統一,公共利益與私人利益的統一;第五,公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合,它充分吸收了政治學(xué)、社會(huì )學(xué)等當代各門(mén)學(xué)科的理論和方法,尤其是西方經(jīng)濟學(xué)理論和工商管理的方法,從而使公共管理學(xué)的知識框架更具合理性。

　　中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果,但是總的來(lái)說(shuō)仍然是以傳統的公共行政模式為主導。2008年進(jìn)行的新一輪國務(wù)院機構改革目標是:實(shí)現政府職能向創(chuàng )造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會(huì )公平正義的根本轉變,實(shí)現政府組織機構及人員編制向科學(xué)化、規范化、法制化的根本轉變,實(shí)現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿(mǎn)意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統準則。

　　雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發(fā)達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會(huì )發(fā)展背景不同,我們不能簡(jiǎn)單的照搬西方國家的經(jīng)驗,但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗和教訓,使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的。

　　新公共管理對我國公共管理模式的啟示

　　在當前這樣一個(gè)特殊的社會(huì )時(shí)期,我們亟需一種全新的理論來(lái)拓寬我們的視角,作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會(huì )、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物,又在一定程度上凸現出公共行政發(fā)展的規律和趨勢,因而新公共管理不失為一個(gè)全新的改革理論視角,對我國行政管理理論和實(shí)踐具有借鑒和啟示作用。

　　(一)引入競爭機制

　　新公共管理調整政府與社會(huì )、市場(chǎng)之間的關(guān)系,將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場(chǎng)化,如實(shí)行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”,鼓勵私人投資和經(jīng)營(yíng)公共服務(wù)行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,同時(shí)也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎設施行業(yè)長(cháng)期存在著(zhù)因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況,嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場(chǎng)機制的有效運作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時(shí),在一定范圍內允許和鼓勵非國有產(chǎn)權進(jìn)入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權合作或單獨投資和經(jīng)營(yíng),這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結構,提高其經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。例如,中國的航空運輸市場(chǎng)就是如此,中國的航空產(chǎn)業(yè)仍屬?lài)��?只是在航空運輸上引進(jìn)競爭機制。外國航空公司可以進(jìn)入中國的航空運輸市場(chǎng),便大大提高了服務(wù)質(zhì)量,推動(dòng)了中國航空運輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。

　　(二)注重既定的法律規章制度

　　新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度,向注重實(shí)際工作績(jì)效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然,在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問(wèn)題和當務(wù)之急是建立和健全一套行政法規和人事法規,并保證這些法律法規的貫徹落實(shí),實(shí)現行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規和管理制度時(shí),應該同時(shí)考慮如何將法律法規及管理制度落到實(shí)處,應始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會(huì )現實(shí),貼近公眾需求。

　　(三)合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法

　　現階段我國的公共管理模式應繼續完善官僚制行政方式的同時(shí),合理借鑒私企的管理方法。根據我國的國情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平來(lái)看,官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過(guò)時(shí),我國在政府改革中,有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法,如目標管理、績(jì)效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領(lǐng)域,對提高政府工作效率是有促進(jìn)作用的。企業(yè)管理特別是私營(yíng)企業(yè)管理重視效率,重視產(chǎn)出,重視管理的科學(xué)性,重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學(xué)習。

　　(四)強化政府管理職責

　　轉變政府職能,推動(dòng)政府改革,增強政府服務(wù)中的顧客意識。目前經(jīng)過(guò)幾次政府機構改革,我國的政府職能轉變取得了一定的成效,但是,適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒(méi)有完全建立起來(lái)。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以,我國轉變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節是:還權于企業(yè)、社會(huì )和公民,實(shí)行政企分開(kāi),政事分開(kāi),政府不以公共權力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。在我國政府實(shí)踐中,應推行政務(wù)公開(kāi)、政務(wù)超市、社會(huì )承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù),最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實(shí)處,我國政府應積極建立一些適當的公共服務(wù)績(jì)效評估標準和申訴處理標準,以便公眾監督和更好地為公眾服務(wù)。

　　(五)注重公共管理體制與政治體制的關(guān)聯(lián)

　　新公共管理重視政治對行政、對公務(wù)員的影響。這一點(diǎn)給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來(lái)進(jìn)行。公共行政管理體制的績(jì)效與政治體制的基本格局有著(zhù)密切的關(guān)系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度,不能使政府保持一定的政治權威,那么公共行政就有政治失控的危險。在一個(gè)缺乏政治權威和政治責任的體制里,政府制定政策和執行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。

　　總之,我國的公共管理模式應立足實(shí)際,科學(xué)合理學(xué)習借鑒。即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國,由于歷史條件、文化傳統等方面的不同,其實(shí)行新公共管理的進(jìn)程、速度、重點(diǎn)及所采取的具體措施均各有特點(diǎn)。我國是社會(huì )主義國家,在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時(shí),更應立足國情,走“內生化發(fā)展的道路”,簡(jiǎn)單地照抄照搬,無(wú)益于有中國特色的社會(huì )主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

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