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我國公務(wù)用車(chē)改革的政策工具分析
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摘 要：我國公務(wù)用車(chē)改革經(jīng)過(guò)二十多年的探索，全國各地的車(chē)改措施盡管各不相同，但是改革的方向卻是一致的，即減少或取消公車(chē)�；仡櫸覈珓�(wù)用車(chē)制度舉步維艱的改革歷史，從改革進(jìn)程中對比不同工具的優(yōu)缺點(diǎn)，找到合適的政策工具以實(shí)現公務(wù)用車(chē)的制度變遷，便成為了當前我國公車(chē)改革亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：公務(wù)用車(chē) 貨幣化模式 半貨幣化模式
一、引言
我國市場(chǎng)經(jīng)濟體制逐步完善，然而政府部門(mén)公務(wù)用車(chē)制度卻仍然沿襲著(zhù)建國初期計劃經(jīng)濟體制下的相關(guān)政策。近十多年來(lái)，政府部門(mén)公務(wù)用車(chē)的諸多問(wèn)題越來(lái)越多地被社會(huì )所關(guān)注和詬病。為貫徹“節約行政”和“廉潔行政”的理念，我國相關(guān)部門(mén)近二十年來(lái)出臺了大量用于規范公車(chē)購置、使用和維修的制度改革規定，用以解決我國公務(wù)用車(chē)現存的“公車(chē)私用”“成本高昂”“效率低下”等嚴重問(wèn)題。在這樣的現實(shí)背景下，政府必須對當前的利益格局進(jìn)行調整，而如何、設計、優(yōu)選并運用切實(shí)可行的政策工具將對我國的公車(chē)治理問(wèn)題起到至關(guān)重要的作用。因此，分析我國現有的公車(chē)改革政策工具、權衡不同政策工具的優(yōu)勢和缺陷、厘清當前政策工具存在的問(wèn)題，在全國車(chē)改第三次高潮的初期，就顯得格外有價(jià)值和意義。
二、我國公車(chē)改革政策工具
眾多學(xué)者對我國的公車(chē)改革政策工具進(jìn)行了分類(lèi)，但是大體上還是根據其貨幣化的程度不同，分為三種模式：規范化模式、半貨幣化模式和貨幣化模式。
(一)規范化模式
又稱(chēng)為強化管理模式。這種模式在不改變現行公車(chē)制度的基礎上，在加強公車(chē)管理上做文章，改革的主要目標是實(shí)現公務(wù)用車(chē)管理的規范化，控制公車(chē)浪費，改善機關(guān)形象。從全國各地區運用這種模式的公車(chē)改革實(shí)踐來(lái)看，強化管理的政策模式主要從以下幾個(gè)方面對各機關(guān)現存的公車(chē)進(jìn)行監管：制定統一油料添加和車(chē)輛維修制度、為公車(chē)發(fā)放特殊牌照進(jìn)行監管、節假日和非公車(chē)使用時(shí)間對相關(guān)公車(chē)進(jìn)行車(chē)位和入庫的監管等。
(二)半貨幣化模式
又稱(chēng)為公車(chē)租用模式或內部有償服務(wù)模式。這種模式主要是對公務(wù)用車(chē)進(jìn)行集中管理，模擬市場(chǎng)實(shí)行有償服務(wù)，改革的主要目標是充分利用現有資源，通過(guò)市場(chǎng)運作來(lái)解決公務(wù)用車(chē)管理中存在的問(wèn)題，節約財政開(kāi)支。這一種改革模式主要有以下相關(guān)政策措施：取消所有領(lǐng)導干部配備的公務(wù)用車(chē)，全市各單位現有車(chē)輛全部移交新組建的相關(guān)機關(guān)或者招標的出租車(chē)公司管理;發(fā)放交通補貼;政府鼓勵公務(wù)員自購小車(chē);多余車(chē)輛拍賣(mài)等。
(三)貨幣化模式
又稱(chēng)為崗位補貼模式。這種模式主要是取消或保留少量公車(chē)，發(fā)給公務(wù)員一定的交通補貼，改革的主要目標是實(shí)現公務(wù)交通消費的貨幣化和公務(wù)用車(chē)的市場(chǎng)化，節約財政開(kāi)支。這種模式是當今世界許多發(fā)達國家通行的模式，也是目前我國各地區和單位采用最多的一種模式。
三、公車(chē)改革政策工具對比分析
公車(chē)制度改革在本質(zhì)上屬于一種制度變遷的過(guò)程，新制度經(jīng)濟學(xué)的理論為我們對工具有效性的分析提供了基本框架。其中的產(chǎn)權理論、成本收益分析以及制度變遷的可行性因素都可以作為評價(jià)公車(chē)改革工具有效性的重要工具。
(一)產(chǎn)權效率分析
在我國傳統的公車(chē)治理模式中一直存在宏觀(guān)的產(chǎn)權失靈。新制度經(jīng)濟學(xué)特別強調國家作為產(chǎn)權的決定者為降低社會(huì )交易成本帶來(lái)的利益。但是，統治者在產(chǎn)權的界定中總是一方面追求降低社會(huì )交易成本，是社會(huì )利益最大化;另一方面也在界定不良產(chǎn)權，以獲得政府利益最大化，這種矛盾角色也造就了諾斯悖論。因此，我國車(chē)改的關(guān)鍵問(wèn)題應該建構為如何引導開(kāi)展有效的制度變遷界定有效的產(chǎn)權形式，而不是如何在原本已經(jīng)不再科學(xué)的制度上完善和修改。
1. 規范化政策工具：并不改變當前公車(chē)的產(chǎn)權結構和利益格局;
2. 半貨幣化政策工具：本質(zhì)上并不改變公車(chē)公有的產(chǎn)權結構，但是通過(guò)公車(chē)外包或者集中化管理的形式，是分散的產(chǎn)權得以集中，是產(chǎn)權制度更加有效;
3. 貨幣化政策工具：從根本上改變公車(chē)產(chǎn)權，是最無(wú)效率的公有產(chǎn)權轉變?yōu)樽钣行实乃饺水a(chǎn)權;
從產(chǎn)權制度的有效性來(lái)看，當前實(shí)施的貨幣化政策工具無(wú)疑是最為有效的一種工具;而半貨幣化政策工具雖然沒(méi)有在實(shí)質(zhì)上改變公車(chē)產(chǎn)權，卻通過(guò)集中化形式增強了公車(chē)產(chǎn)權的有效性;規范化政策工具完全沒(méi)有涉及產(chǎn)權的改變，仍然只是在原本無(wú)效的公有制產(chǎn)權下做文章。
(二)成本收益分析
制度變遷的本質(zhì)是目標模式對起點(diǎn)模式的替代，因此無(wú)論是強制性變遷或者誘致性變遷都必須遵循成本收益比較的原則，公車(chē)制度的改革也不例外。所以，對比三類(lèi)不同的制度變遷政策工具的成本收益是一種有效的評價(jià)方式。
經(jīng)濟收益：從我國各地公車(chē)改革的結果來(lái)看，運用半貨幣化和貨幣化政策工具的地區行政成本的都有較大比例的降低，如：浙江杭州、云南昆明等地;而由于規范化政策工具主要是通過(guò)強化管制的方式，所以很難從短期內反映出其經(jīng)濟及收益。
政治收益：政治收益主要是指政策施行之后公民對政府形象和政府公信力的改善狀況。從貨幣化和半貨幣化的進(jìn)程來(lái)看，我國各地主要的反對意見(jiàn)在于補貼標準指定的標準不合理，其中遼寧長(cháng)陽(yáng)市市長(cháng)公車(chē)貨幣化補貼額達到8萬(wàn)一年的事件引起了社會(huì )極大矛盾。社會(huì )普遍質(zhì)疑政府在貨幣補貼時(shí)的變相加薪嫌疑，所以這兩種車(chē)改模式的政治收益較低;而規范化模式車(chē)改通過(guò)強化管理的方式很容易使社會(huì )認可政府廉政形象，增強了政府的公信力，其政治收益較高。
社會(huì )收益：主要指政策實(shí)施后社會(huì )效率的改善情況。其中，貨幣化車(chē)改模式雖然是市場(chǎng)機制為公務(wù)員提供公務(wù)用車(chē)是具有社會(huì )效率的，但是由于補貼是以貨幣形式發(fā)放的，導致部分公務(wù)員以少辦公務(wù)或者不辦公務(wù)的形式來(lái)節約補貼，在一定程度上損害了社會(huì )的整體收益;半貨幣化政策工具由于將公車(chē)集中租賃管理，但是群攻國大部分地區反映的租車(chē)手續繁雜等現象極大的損害了社會(huì )收益;規范化政策工具的使用能夠在一定程度上能夠帶來(lái)較高的社會(huì )收益，因為許多地區確實(shí)由于采用了規范化工具而導致行政系統的規范化和效率化。
從成本收益分析的角度來(lái)看，貨幣化和半貨幣化政策工具的經(jīng)濟收益是高于規范化管理的;而規范化管理在短期內的社會(huì )收益和政治收益卻高于前兩種政策工具，但是由于規范化車(chē)改難以觸及深層次的產(chǎn)權制度和利益格局，這種模式實(shí)際上是難以在長(cháng)期的公車(chē)制度中占據一席之地的。
(三)制度變遷阻力分析
制度變遷成功很大程度上決定于制度的可行性。從全國的情況出發(fā)，雖然近年來(lái)各地多采用貨幣化的政策工具并取得了一定成績(jì)，但是這種激進(jìn)式的政策變遷往往會(huì )過(guò)分促動(dòng)政府部門(mén)的既得利益，如果難以通過(guò)貨幣補貼彌補其損失的話(huà)這種車(chē)改模式是相當難以推行的;而半貨幣化車(chē)改模式雖然也對利益格局有一定改變，但是對利益集團經(jīng)濟和心理上的沖擊較小，制度變遷阻力相對較小;規范化模式由于完全沒(méi)有改變既定利益格局，只是加強了監管，所以是最容易被利益集團接受的。
四、總結
綜上所述，我們可以得出以下結論：(1)規范化政策工具雖然在短期內能夠提升政府形象和公信力，但是其執行的結果在各地看來(lái)差異較大，由于沒(méi)有對公車(chē)產(chǎn)權做出根本變革，這種政策工具并不適合我國長(cháng)期的公車(chē)改革模式，只能說(shuō)是對傳統公車(chē)制度的一種完善和補缺，所以該政策工具并不是今后車(chē)改的工具最優(yōu)選擇;(2)貨幣化政策工具是最有效率的市場(chǎng)參與公車(chē)服務(wù)的提供，從長(cháng)期來(lái)看應該是一種比較理想的政策工具。當前階段體現的社會(huì )收益和政治收益較低的現象，極有可能是政策變遷過(guò)程中，與傳統公車(chē)制度環(huán)境的沖擊導致的;但是由于該工具太過(guò)激進(jìn)，既得利益群體利益受損巨大，所以短期內成功實(shí)施阻力較大;(3)半貨幣化政策工具可以說(shuō)是兩者之間的一種折衷和過(guò)度，結合當前實(shí)際政策環(huán)境，是最有可能被實(shí)施并且取得較好的政策效果的一種工具。所以面對當前車(chē)改，摒棄傳統的規范化政策工具，選擇半貨幣化政策工具從而為最終實(shí)現治理工具向貨幣化方向的轉移才是一種可行的途徑。
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