社區公共管理互動(dòng)機制探析

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      論文關(guān)鍵詞：社區公共管理 政府公共管理 社會(huì )公共管理 互動(dòng)機制

　　論文摘要：隨著(zhù)“新”公共管理理論的發(fā)展與政府在職能上日趨“掌舵”而非“劃槳”，社區公共管理，作為公共管理體系的一個(gè)重要組成部分，開(kāi)始受到學(xué)者的認同與重視。文章在分析社區公共管理基本內涵的基礎上，對其中存在著(zhù)的行政管理與社會(huì )管理互動(dòng)機制進(jìn)行探索與分析，揭示社區公共管理互動(dòng)機制的運行原理。

　　近年來(lái)，社區公共管理作為公共管理體系中的一個(gè)重要組成部分，開(kāi)始受到學(xué)者們的關(guān)注。但是，迄今我們對社區公共管理的研究還停留在起步階段，仍然缺乏深入、系統的研究。對社區公共管理互動(dòng)機制進(jìn)行深入探討，在理論上，一方面是對公共管理研究領(lǐng)域的拓展和延伸，另一方面是對公共管理體系與研究方法的豐富與發(fā)展;而在實(shí)踐上，對中國社區公共管理體制的建設有著(zhù)重要的指導意義。本文將在分析社區公共管理基本內涵的基礎上，對其中存在著(zhù)的政府管理與社會(huì )管理互動(dòng)機制進(jìn)行探索與分析，力求揭示社區公共管理互:動(dòng)機制的運行原理。

　　公共管理就是對公共事務(wù)和公共事業(yè)的組織與管理，其根本目的是確保公共利益的增進(jìn)和分配。王樂(lè )夫將公共管理的概念界定為:對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì )活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現公共利益，運用公共權力對公共事務(wù)施加管理的社會(huì )活動(dòng)。fi」同時(shí)，他還將公共管理的核心內容—公共事務(wù)區分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)、社會(huì )公共事務(wù)。王惠巖則根據不同的公共事務(wù)在階級性和公益性特征方面存在著(zhù)明顯差異，而認為在理論上公共事務(wù)可分為政治性公共事務(wù)和社會(huì )性公共事務(wù)兩類(lèi)。f2」作者認為二者對公共事務(wù)的劃分并不存在本質(zhì)差別，只是區分的角度不同，前者以管理主體對象進(jìn)行區分，后者則以管理客體進(jìn)行區分。社區公共管理是指社區組織憑借社區公共權力對社區公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行組織與管理的活動(dòng)。在以上對公共管理的概念界定及區分方法的基礎上，我們可以從以下幾個(gè)方面去分析、把握社區公共管理—作為公共管理體系中一個(gè)重要組成部分的基本含義。

　　(一)管理主體是擁有公共權力和公共權威的社區組織

　　一般來(lái)講，社區組織包括政府基層政權組織、社區自治組織以及社區中介組織。政府基層政權組織在社區公共管理中發(fā)揮著(zhù)方向性的主導作用，主要包括城市社區的街道辦事處及其他職能部門(mén)。社區自治組織，伴隨著(zhù)社區成員民主參與意識的增強而出現，是對社區內部公共事務(wù)實(shí)行“自我管理、自我組織、自我服務(wù)”的組織，如社區居民代表大會(huì )、社區居民委員會(huì )、業(yè)主委員會(huì )等。社區中介組織主要指以社區居民為成員、以社區地域為活動(dòng)范圍、以滿(mǎn)足社區居民的不同需求為目的、由居民自主成立或參加、介于社區主體組織和居民個(gè)體之間的組織，如志愿者組織和社區服務(wù)組織。

　　(二)管理客體是社區中的公共事務(wù)與公益事業(yè)

　　并不是所有的社區事務(wù)都是社區公共管理的對象，只有其中的公共事務(wù)與公益事業(yè)才屬于社區公共管理的范圍。具體而言，包括國家層面的公共事務(wù)與社區內部自生的公共事務(wù)。

　　(三)管理目的是維護社區成員的公共利益，促進(jìn)社區發(fā)展

　　任何公共管理的目的都是為了增進(jìn)公眾的公共利益，并確保公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的分配，社區公共管理也不例外。社區公共管理的目的，在于維護社區的公共利益，更好地組織與社區成員密切相關(guān)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)，以達到社區發(fā)展的最終目的。

　　(四)管理基礎是社區組織憑借的社區公共權力

　　社區公共權力是社區公共管理得以存在的基礎和前提，大致有三種:(1)組織授權的公共權力，如政府組織、社區自治組織、社區黨組織等，是社區公共權力最重要的來(lái)源。(2)社區成員授權的公共權力，它是社區公共權力的源頭。社區成員通過(guò)選舉等民主形式產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì )，使其擁有公共權力對社區公共事務(wù)進(jìn)行組織與管理，就是其中的一種表現形式。(3)以經(jīng)濟為基礎的公共權力，它體現在社區內的企業(yè)通過(guò)提供資金等形式影響社區公共事務(wù)的各個(gè)方面。

　　(一)政府公共管理與社會(huì )公共管理的基本特征比較

　　本文所討論的政府公共管理，是特指政府作為“純粹的”公共部門(mén)根據法律規定對全社會(huì )公共事務(wù)所實(shí)施的管理，并不包括政府的內部事務(wù)管理。社會(huì )公共管理是指社會(huì )性的公共組織對一定領(lǐng)域內的社會(huì )公共事務(wù)所進(jìn)行的管理。與政府公共管理相比較，其特征突出體現在以下方面:

　　第一，公共管理內容的服務(wù)性。政府公共管理所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)多具有不可分割性、非排他性，諸如國防、財政、環(huán)境保護、基礎研究等;而社會(huì )公共管理則大多活躍在政府公共管理觸及不到的領(lǐng)域，提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不一定具有非排他性，更多的是一些區域性、分散性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與政府公共管理相比較而言，社會(huì )公共管理更貼近公民的生活需求，更能體現“以人為本”的精神。

　　第二，公共管理的非政治權威性。政府公共管理不可避免地包含有政治權威的作用，波茨曼認為政府公共管理的實(shí)質(zhì)就是對政治權威的管理L47。社會(huì )公共管理很大程度上也依賴(lài)于權威的行使，但它是基于利益共同體和自由聯(lián)合體而產(chǎn)生的權威，一般不具有強制性，更沒(méi)有國家的強制力為后盾。

　　第三，公共管理主體的多樣性。政府公共管理的主體很明確，即國家的代表—政府。而社會(huì )公共管理的主體更趨于多樣化，各組織形式靈活多樣，彼此獨立，這是由社區發(fā)展的多元動(dòng)力機制所決定的。

　　(二)社區公共管理的互動(dòng)機制

　　改革開(kāi)放之前，我國實(shí)行的是計劃經(jīng)濟體制，政府是公共事務(wù)組織與管理的唯一組織，政社關(guān)系屬于“強政府，弱社會(huì )”。那時(shí)候人們居住在社區，各種利益關(guān)系卻在單位�？梢哉f(shuō)，還不存在社區公共管理問(wèn)題。真正意義上的現代社區是伴隨著(zhù)政府職能由管理轉向服務(wù)而產(chǎn)生的。政企分開(kāi)、政社分開(kāi)、政事分開(kāi)使得社區開(kāi)始承擔越來(lái)越多的社會(huì )職能。社區自治權力的確認和認可，構成了社區公共管理的權力來(lái)源。社區中介組織的成長(cháng)為社區公共管理打下了良好的組織基礎。社區公共管理存在著(zhù)政府公共管理與社會(huì )公共管理的互動(dòng)機制。二者之間相互影響與協(xié)作、相互制約與監督，共同維持社區的穩定與運轉，共同促進(jìn)社區的協(xié)調發(fā)展。

　　1.社區公共管理中的政府公共管理

　　任何一個(gè)社區都要受到國家法律法規和政府相關(guān)政策的約束。社區是社會(huì )的一個(gè)基本單位，因此許多國家層面的公共管理事務(wù)都要落實(shí)到社區。如維持社會(huì )治安，保護弱小群體的利益，計劃生育等，通常在社區中執行和實(shí)施。這一部分的社區公共管理事務(wù)我們可以視之為政府公共管理的組成部分，因為政府或其派出機構是這部分職能的執行主體。當然，在政府管理更多地引人市場(chǎng)竟爭、降低管理成本、追求高效率的時(shí)代，政府也可以選擇將這部分職能外包給適合的社區組織甚至個(gè)人來(lái)承擔。

　　2.社區公共管理中的社會(huì )公共管理

　　任何一個(gè)社區公共管理事務(wù)中還涉及到社區內部的公共事務(wù)，如滿(mǎn)足社區公眾的需求，發(fā)展社區經(jīng)濟，維護社區公共設施等。這部分公共事務(wù)是社區公共管理的最重要組成部分，體現著(zhù)社區公共管理的實(shí)質(zhì)與核心�；蛘呶覀兛梢苑Q(chēng)之為社區自治，即社區公共事務(wù)“自我管理，自我教育，自我服務(wù)”。相比較于政府公共管理活動(dòng)，它更側重于服務(wù)而非單純管理，更貼近社區居民的日常需要，而且一般不以國家的強制力為后盾。因此，在理論上，屬于王樂(lè )夫所說(shuō)的社會(huì )公共管理的范疇，或者說(shuō)屬于王惠巖所說(shuō)的對社會(huì )性公共事務(wù)的組織與管理。

　　3.政府公共管理與社會(huì )公共管理的互動(dòng)

　　以社區組織(目前多指社區自治組織)為管理主體的社會(huì )公共管理，是社區公共管理的核心與實(shí)質(zhì)，也代表著(zhù)未來(lái)社區的發(fā)展方向。然而，中國市場(chǎng)經(jīng)濟體制尚未完善，政治體制改革亦尚未完成，政府在社區公共管理中仍然扮演著(zhù)十分重要的角色。政府公共管理與社會(huì )公共管理在社區公共管理活動(dòng)中不是兩個(gè)互不干涉的獨立部分，而是一個(gè)互動(dòng)整體。只有通過(guò)二者的良性互動(dòng)，使政府與社區組織既相互協(xié)作，又相互監督，才能更好地發(fā)揮社區的公共服務(wù)、利益代表、管理成員等公共管理職能，促進(jìn)社區發(fā)展目標的實(shí)現。

　　在社區公共事務(wù)的組織與管理活動(dòng)中，政府公共管理的管理主體是政府，社會(huì )公共管理的管理主體是社區組織。社區公共管理中政府與社會(huì )公共管理的互動(dòng)機制，正是通過(guò)政府與社區組織之間既相互協(xié)作又相互制衡的互動(dòng)關(guān)系體現出來(lái)的。

　　(一)政府與社區組織的相互協(xié)作

　　從政府與社區組織的相互合作關(guān)系看，當雙方面對共同的社區及社區公共管理事務(wù)時(shí)，是相互配合、相互協(xié)作的，一方面，政府把部分社會(huì )公共管理權力委托或讓渡給社區組織，特別是在“市場(chǎng)不為、政府又不能”的領(lǐng)域內大力扶持這些組織，從而依賴(lài)它們在社區內更有效地推行政府的行政決策，實(shí)現政府的行政管理和服務(wù)的目的;另一方面，社區組織也要借助于政府的授權或委托，獲得實(shí)質(zhì)性的管理權限或政策與財政支持，才能充分發(fā)揮其管理職能，贏(yíng)得社區組織的可持續發(fā)展。它們之間更多的是強調“互惠”與“協(xié)作”，共同成為社區公共管理的主體。這樣，才能形成一種政府與社區組織同時(shí)從不同的角度共同為增進(jìn)社區公共利益而努力的局面，使社區居民成為最大的受益主體。

　　(二)政府與社區組織的相互監督

　　政府與社區組織還存在著(zhù)相互監督、相互制衡的關(guān)系。一方面，政府依法對社區組織進(jìn)行監督、指導和控制;另一方面，社區組織則作為社區成員的代表對政府及其公共管理行為進(jìn)行監督和制約。

　　1.政府對社區組織的制衡

　　首先，任何組織都會(huì )受到“自治”與對組織的“控制”這對矛盾的困擾。對社區組織而言，保持獨立性、自治性是它有效開(kāi)展活動(dòng)的必要條件。然而獨立和自治有時(shí)也會(huì )成為產(chǎn)生危害的隱患。比如說(shuō)社區組織可能會(huì )利用手中的公共權力，助長(cháng)狹隘的團體主義或個(gè)人主義。若僅僅靠社區組織內部的章程與規則來(lái)防止其濫用權力，是遠遠不夠的。其次，社區組織所代表和維護的是一個(gè)群體的共同利益，而不是整個(gè)社會(huì )的公共利益。那么，社區組織維護的群體利益與整個(gè)社會(huì )的公共利益發(fā)生沖突就在所難免，如社區組織不顧社會(huì )公共利益的違章搭建現象的存在等。因此，為了防止社區組織公共權力被濫用，狹隘的社區意識或個(gè)人意識的滋長(cháng)，以及出于維護全社會(huì )公共利益的需要，政府對社區組織的監督必不可少。當然，政府對社區的監督必須把握好一個(gè)“度”的問(wèn)題，要以不損害社區組織的自治性為原則，既要保證政府對社區組織的有效監督，又要保障社區組織得到充分的自由。

　　2.社區組織對政府的制衡

　　首先，政府是一國內擁有壟斷強制力的組織，其行為的制約因素相對于任何其他形式的組織來(lái)說(shuō)都要少。目前，人們雖然已對政府權力需要有效監督達成共識，但是，中國除政府內部的監督機制外，人們強調的社會(huì )監督往往更側重于社會(huì )輿論與公民個(gè)人的監督。然而社會(huì )輿論的局限性、公民個(gè)人力量的薄弱性使其又無(wú)法完全擔負起社會(huì )監督的重任。因此充分發(fā)揮社區組織的監督職能，以組織的力量防止公民權益受到各方面的侵害，已成為當務(wù)之急。其次，社區組織作為政府與公民之間的社會(huì )中介機構而存在，本質(zhì)_[是一種民間自治組織，除了依法接受政府的指導與監督外，更應該具有獨立于政府的自治性，決不應該成為政府的“一條腿”川。再者，我國社區公共管理是在計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟、“全能政府”向服務(wù)型政府轉變的過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的，社區組織必須能夠代表社區居民監督政府人員的執法活動(dòng)，才能有效地參與國家管理并監督政府機關(guān)的活動(dòng)。

　　社區除政府公共管理與社會(huì )公共管理的互動(dòng)機制外，還存在著(zhù)政府公共管理、社會(huì )公共管理與市場(chǎng)管理、文化管理、信息管理之間更為復雜的互動(dòng)機制，還需要我們在今后的理論與實(shí)踐研究中進(jìn)一步深人探討。

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