公共管理視角下城市公共安全問(wèn)題探討

　　城市的公共管理存在什么問(wèn)題呢，下面小編為大家整理了一篇關(guān)于公共管理視角下城市公共安全問(wèn)題探討的論文，僅供大家參考。

　　我國進(jìn)入快速城鎮化和新型城鎮化發(fā)展的新階段，城市公共安全問(wèn)題也日益突出，特別是近期各地又出現的一些重特大事件，包括天津濱海�；�品爆炸事件、上海外灘踩踏事件、湖北荊州商場(chǎng)電梯事件、蘭州自來(lái)水異味事件等都再次給我國的城市發(fā)展敲響了警鐘。需要指出的是，這些事件最后都認定為是責任事故，并且都關(guān)乎城市政府的管理。某種意義而言，安全天然具有的外部性決定了政府必須在其中擔當起更為重要的作用，因此，從政府管理視角來(lái)思考城市公共安全就顯得理所應當且切中要害。

　　一、守土有責：城市公共安全管理的職責目標

　　廣義上而言，城市任何的安全問(wèn)題都可以歸入公共安全的范疇，因此，城市政府對轄區內出現的安全問(wèn)題都需要或多或少、或直接或間接地進(jìn)行管理。從狹義上而言，城市公共安全則是指具有公共性的城市安全問(wèn)題，理論上政府公安系統所需負責的事項都歸入公共安全范疇。城市公共安全管理從環(huán)節上可以分為日常預防、預警準備、應急響應、恢復學(xué)習;從內容上不同角度有不同的劃分，簡(jiǎn)單的可以分為自然災害管理和人為災害管理，從應急管理角度分為自然災害、事故災難、公共衛生與社會(huì )安全四大類(lèi)。由于安全問(wèn)題包羅萬(wàn)象，風(fēng)險無(wú)時(shí)不在無(wú)處不在，因此，對于城市政府而言，公共安全管理的目標就在于減少，甚至減除這些安全問(wèn)題對個(gè)人和社會(huì )造成的危害。一方面，對于無(wú)法避免的自然災害，政府應當把損失降到最低，甚至不造成損失;而對于可以避免的人為災害，則應當力爭不發(fā)生或少發(fā)生，即使發(fā)生了也應當將其危害降到最低或零。當然，如何評價(jià)損失最低、發(fā)生最少等雖然屬于一個(gè)相對的概念，因為這一程度是基于城市既有的自然環(huán)境、技術(shù)水平、經(jīng)濟水平和市民素質(zhì)等來(lái)綜合評判的，沒(méi)有相應的情景和試驗(城市發(fā)展歷程無(wú)法重復、無(wú)法完全復制檢驗)來(lái)證明此時(shí)此刻城市安全管理沒(méi)有實(shí)現“帕累托最優(yōu)”。但是，如果將某一指標與全球同類(lèi)型城市做比較，則仍可以得到一些參考性的結果。例如，中國建國以來(lái)在“直接經(jīng)濟損失/GDP”和“直接經(jīng)濟損失/財政收入”上的指標就大大高于美國和日本。

　　中國城市發(fā)展中導致的大量安全現象既有地理環(huán)境和氣候條件十分復雜，以及城市自身具有的高復雜和高密度導致災害(特別是人為災害)發(fā)生概率大幅提高和災害影響更加嚴重的客觀(guān)因素，更有經(jīng)濟發(fā)展模式粗放、社會(huì )服務(wù)不到位、規劃建設不合理、百姓期待日益提升等多方面的主觀(guān)因素，因此，從某種意義而言，我國城市公共安全管理具有更大的主觀(guān)改造空間。

　　不能保障好城市的公共安全，城市發(fā)展所取得的巨大成就也將失去意義。這正如《全球城市史》的作者喬爾·科特金指出的那樣：只有充分認識到安全的重要性，并通過(guò)積極大膽的方法解決安全問(wèn)題，現代城市才能在新世紀生存和繁榮。[2]

　　二、制度短缺：城市公共安全管理存在的瓶頸問(wèn)題

　　城市公共安全管理未能實(shí)現制度均衡是我國城市災害頻發(fā)、重發(fā)、廣發(fā)的重要原因，而其制度短缺的具體表現有以下幾個(gè)方面：

　　(一)預防管理少

　　2006年隨著(zhù)國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，各地政府對應急管理高度重視，應急管理的“一案三制”(“一案”指應急預案，“三制”指應急管理的體制、機制和法制)逐步建立。[3]例如，浦東新區目前已形成一辦(應急管理辦公室)、一室(總值班室)、一處(區府辦應急管理協(xié)調處)“三位一體”的工作模式。盡管應急管理為城市公共安全的管理發(fā)揮了重要作用，例如2013年浦東接報突發(fā)事件803件，成功處置金海路地鐵工地事故、“1·6”北蔡上農批火災、臨港上汽物流園區事故、外環(huán)線(xiàn)金海路、芳甸路槽罐車(chē)交通事故等20余起較大及以上突發(fā)事件以及緊急敏感事件。2014年，新區相關(guān)部門(mén)成功應對、處置了G1501(外圈)近金海路�；�品槽罐車(chē)側翻事故、H7N9禽流感疑似病例事件、洋山港旅游大巴側翻事故等10余起較大或緊急敏感事件。然而，對于進(jìn)一步提升公共安全管理而言，更為重要的環(huán)節在于日常的預防管理，“凡事預則立，不預則廢”。上海浦東新區在“十三五”規劃編制過(guò)程中，盡管大幅壓縮了專(zhuān)項規劃的數量，但卻從更加注重城市公共安全日常管理的角度，首次提出了增設《浦東新區城市公共安全管理“十三五”規劃》。在通常的理解中，由于強化日常預防管理可能需要投入更多的人財物，但由于公共安全問(wèn)題發(fā)生的隨機性，人們會(huì )覺(jué)得“沒(méi)有必要”，即一旦投入大量精力但事件沒(méi)有發(fā)生，就會(huì )被誤解為投入成為了“沉沒(méi)成本”。這一誤區在政府管理觀(guān)念中也時(shí)有存在，也導致了公共安全預防管理的“缺位”。確實(shí)，從世界范圍來(lái)看，公共安全預防管理往往也是“事件推動(dòng)型”的管理，即沒(méi)有發(fā)生重大突發(fā)事件，政府往往對這類(lèi)災害的預防不能意識或意識不強。而一旦發(fā)生了重大災難，也才逐漸配置更多的資源到預防管理上。例如，日本在阪神-淡路大地震發(fā)生前，兵庫縣只有3～4位官員負責防災事務(wù)，并且沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的災害管理部門(mén);地震后，兵庫縣設立了防災監一職，是該縣名列第三的高官，并且設立了防災企劃局和災害對策局，下設擁有80多名專(zhuān)職防災官員的防災中心。[4]但是中國作為后發(fā)現代化國家，理應借鑒先行國家的諸多經(jīng)驗，因地制宜、高效精簡(jiǎn)地開(kāi)展安全預防管理。

　　(二)統籌管理難

　　城市安全管理是滲透到經(jīng)濟管理、社會(huì )管理、建設管理等方方面面的管理工作，每個(gè)委辦局條線(xiàn)都在自己負責的公共領(lǐng)域內進(jìn)行安全管理。部門(mén)化的安全管理一方面可以保障專(zhuān)業(yè)性，一方面維持各條線(xiàn)業(yè)務(wù)的延續性。但是，在城鎮化深度推進(jìn)過(guò)程中，公共安全的問(wèn)題復雜性越來(lái)越大，管理涉及面越來(lái)越廣，處置周期也越來(lái)越長(cháng)，這些都對傳統條線(xiàn)化管理帶來(lái)了挑戰。例如，在藥品和醫療器械市場(chǎng)監管上，目前的格局是它們在進(jìn)入醫院之前由食品藥品監管局監管，而在進(jìn)入醫院后則由醫院管理方負責監管，這使得藥品醫療器械的全過(guò)程監管被劃分為幾個(gè)部門(mén)，一定程度上降低了監管效率。又例如，食品安全的監管、事故的認定工作由衛計委來(lái)管理，但執法則等由食品藥品監管局負責，如果兩個(gè)環(huán)節之間不能很好地銜接，也可能造成監管出現問(wèn)題。再比如，城市道路設施的維護管理由市容環(huán)保局負責，但由于在規劃階段由規土局負責，建設階段由建交委負責，如果各環(huán)節銜接不好或標準執行不嚴，可能造成前道工作留下的隱患落到市容環(huán)保局，這種部門(mén)間職責的不對等可能降低安全管理的效率。

　　盡管在目前管理體制中，應急辦在信息的及時(shí)匯總、上傳下達方面可以起到一個(gè)較好的統籌協(xié)調作用，但是對于非應急環(huán)節的公共安全管理而言，這一體制還難以承擔起統一協(xié)同的作用。

　　(三)精準管理弱

　　安全問(wèn)題無(wú)所不在無(wú)處不在，由于全覆蓋、全領(lǐng)域的重視可能導致管理成本高昂，需要在日常城市公共安全管理中明確重點(diǎn)區域和重點(diǎn)領(lǐng)域，因此，提前預防預警的關(guān)鍵是能抓住重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)分類(lèi)管理、精準管理來(lái)達到“有的放矢”的預防管理。然而，在現實(shí)的城市公共安全管理過(guò)程中，重點(diǎn)的確認往往更多根據指示或聽(tīng)從領(lǐng)導或依據經(jīng)驗，對于本區域真正個(gè)性化、地方性的安全問(wèn)題則可能被忽視。例如，每次發(fā)生全國性的重特大安全事故后，往往地方城市政府就將重點(diǎn)放到類(lèi)似的安全問(wèn)題領(lǐng)域，而本地區的自身重大隱患可能未能重點(diǎn)關(guān)注，這極易導致新的領(lǐng)域的安全重特大事故，這可能也是全國“接二連三”發(fā)生各類(lèi)重特大事故的主要原因之一。盡管地方領(lǐng)導可能對本轄區發(fā)展情況更為熟稔，工作部門(mén)的人員也在長(cháng)期工作中積累了地方經(jīng)驗，但是對于復雜多變的經(jīng)濟社會(huì )環(huán)境、方興未艾的各類(lèi)新生事物，都催生了諸多新的安全管理問(wèn)題，如網(wǎng)上送餐引發(fā)的食品安全問(wèn)題、自動(dòng)售貨鮮果汁的監管、網(wǎng)絡(luò )詐騙、預付卡監管，輸入性公共衛生安全、金融危機、跨國犯罪等。

　　(四)社會(huì )共治缺

　　“保一方平安”作為地方政府的底線(xiàn)職責，確實(shí)應由政府負主要責任，但是發(fā)動(dòng)全社會(huì )的力量參與到公共安全管理中來(lái)，不僅是政府“大包大攬”已無(wú)力承擔、也不能承擔的必然選擇，也是“公共安全人人有責”的題中應有之義。城市作為公共安全的“雙刃劍”，在增添了安全風(fēng)險的同時(shí)，也通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng )新、文明提升等方式為解決城市公共安全問(wèn)題提供了更多手段。充分發(fā)揮市場(chǎng)化企業(yè)在安全服務(wù)上的高效性，特別是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，高新技術(shù)企業(yè)在3S、大數據、云計算、智能化等技術(shù)上的優(yōu)勢對安全管理的支撐，專(zhuān)家隊伍在公共安全管理上的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性，社會(huì )組織和志愿者在公共安全管理上的示范帶動(dòng)和精神引領(lǐng)作用，居民在問(wèn)題及時(shí)發(fā)現、危險自我保護等方面的優(yōu)勢，是全面提升城市公共安全管理水平的重要路徑。但是在現實(shí)運作中，政府往往囿于傳統思維習慣、壓力型管理體制等原因，往往在所有公共安全管理領(lǐng)域和環(huán)節都采取行政化管理模式，而缺乏更多靈活的安全管理和服務(wù)方式。其實(shí)，由于城市安全感所具有的相對性，只有通過(guò)鼓勵全民參與才能更好地配置職責、形成合力，在各負其責中減輕政府負擔、提升城市居民對公共安全工作的認可度。

　　三、治理優(yōu)化：提升城市公共安全管理的方向

　　針對城市公共安全管理制度上出現的問(wèn)題，擬從以下五個(gè)方面來(lái)提升城市公共安全治理體系和治理能力的現代化。

　　(一)日常管理與應急處置相統一

　　一方面要堅持標本兼治，堅持關(guān)口前移，加強日常防范，加強源頭治理、前端處理，建立健全公共安全形勢分析制度，及時(shí)清除公共安全隱患。切實(shí)增強抵御和應對自然災害能力，強化自然災害預警預報，編制各類(lèi)預案清單、3D模擬演練系統、城市安全管理標準體系清單等，把危險和隱患“扼殺”在萌芽之中。另一方面，對于已經(jīng)發(fā)生的自然災害應加快應急指揮和處置的速度，包括建立統一高效的應急聯(lián)動(dòng)指揮系統、搭建多渠道的安全信息發(fā)布平臺、構建多元主體聯(lián)動(dòng)的應急救助系統以及生產(chǎn)恢復、精神疏導和善后學(xué)習工作。

　　(二)全面覆蓋與聚焦重點(diǎn)相統一

　　一方面，要在充分調研基礎上，摸清城市公共安全的所有隱患，做到地域全覆蓋、領(lǐng)域全覆蓋，編制城市風(fēng)險分布地圖，并明確各部門(mén)各層級政府的職責范圍。另一方面，通過(guò)問(wèn)卷調查匯總人民群眾最關(guān)心最急切的問(wèn)題，以民主化的方式明確城市公共安全管理的短板和重點(diǎn);通過(guò)智能化和大數據等技術(shù)分析城市的敏感空間區域，以科學(xué)化方式確定重點(diǎn)區域和領(lǐng)域。

　　(三)頂層設計與強化基層相統一

　　一方面，從城市整體層面建立城市公共安全管理的統一管理體系，包括安全和風(fēng)險的發(fā)現報告制度、處置階段的指揮調度體系和任務(wù)分解機制，安全處置后的反饋評價(jià)機制等，要有一個(gè)明確的職責分工、權威的指揮調度、高效的協(xié)同合作制度。另一方面，維護公共安全體系，要從最基礎的地方做起。要把基層一線(xiàn)作為公共安全的主戰場(chǎng)，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾，在整合基層安全管理相關(guān)隊伍、資源和信息技術(shù)上，實(shí)現城鄉安全監管執法和綜合治理網(wǎng)格化、一體化。

　　(四)政府統籌與多元參與相統一

　　一方面，強化政府內部統籌的力度，包括建立健全城市應急辦、公安指揮中心、應急救援部門(mén)(消防)和城市網(wǎng)格辦等相關(guān)職能機構組成的“3+X”定期會(huì )商機制和主要聯(lián)動(dòng)單位定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì )議機制，加快建立公共安全的差別化勤務(wù)管控機制和24小時(shí)值班備勤制度，加快建立城市公共安全管理辦法，在重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)“行刑銜接”。另一方面，充分調動(dòng)各類(lèi)社會(huì )組織、企業(yè)、專(zhuān)家隊伍、社區精英和普通老百姓的積極性，發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，共同構建城市公共安全治理體系，包括設立專(zhuān)家庫、咨詢(xún)委員會(huì )、政府購買(mǎi)安全服務(wù)清單等。

　　(五)技術(shù)應用與機制創(chuàng )新相統一

　　一方面充分利用3S技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數據、云計算等新一代信息化技術(shù)促進(jìn)城市公共安全管理流程再造，進(jìn)一步提升城市公共安全管理的效率。與此同時(shí)，以新技術(shù)應用為契機，加快公共安全管理體制機制的改革創(chuàng )新，包括建立統分結合、權責明確、運轉靈活的安全隱患發(fā)現機制、應急指揮聯(lián)動(dòng)機制、快速應急處置機制、績(jì)效監督考核機制、資源創(chuàng )新使用機制等。

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