鄉村關(guān)系失范與治

　　[摘 要] 公共選擇理論從理性的經(jīng)濟人假設出發(fā)分析公共管理組織的行為，公共管理組織也有追求自身利益最大化的一面。體制及制度上的缺陷造成鄉村兩級公共組織為各自利益進(jìn)行博弈，鄉鎮政府的越位侵權和村委會(huì )過(guò)度行政化是當前鄉村關(guān)系失范的主要原因。完善制度、規范政府行為、培育自治性組織和提高鄉村人員素質(zhì)是治理鄉村關(guān)系失范的必由之路。

　　[關(guān)鍵詞] 公共選擇 鄉村關(guān)系 治理    在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制建設浪潮的推動(dòng)下，中國鄉村社會(huì )正處于急劇的社會(huì )變遷之中，經(jīng)濟發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會(huì )。在農業(yè)大國向工業(yè)大國的轉型期，建設一個(gè)和諧的鄉村社會(huì )是促進(jìn)和諧社會(huì )建設的重要因素之一，然而，在鄉村關(guān)系治理的現實(shí)實(shí)踐中，鄉村關(guān)系到卻出現了一些失范現象。其中鄉鎮政府的越位侵權和村委會(huì )的過(guò)渡行政化是當前鄉村關(guān)系改革和發(fā)展的難題，嚴重制約了鄉鎮行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。

　　一、公共選擇理論闡釋鄉村關(guān)系失范

　　公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋?zhuān)瑥V義的公共選擇理論是經(jīng)濟學(xué)理論的一個(gè)重要流派，是將經(jīng)濟學(xué)應用于政治科學(xué);狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在，它將公共選擇的方法應用于公共行政管理領(lǐng)域，關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟人模式。

　　公共選擇理論的基本行為假定是：人是關(guān)心個(gè)人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經(jīng)濟人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，分析了公共管理組織的行為，他們認為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認為的那樣充滿(mǎn)公益心，相反他們的和常人沒(méi)有什么區別，都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機構的利益，然后才會(huì )照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域，既適用于政府部門(mén)組織也適用于非政府部門(mén)的自治組織。 (科教范文網(wǎng) fw.nseac.com編輯發(fā)布)

　　鄉村關(guān)系失范主要表現在兩個(gè)方面：一是鄉鎮政府的越位侵權，具體說(shuō)主要集中在對村委會(huì )人事權、財政權以及農民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權的非法干預上，體現在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督各個(gè)環(huán)節之中;二是村委會(huì )的過(guò)渡行政化和“過(guò)渡自治化”，前者指村委會(huì )成為鄉鎮政府的一個(gè)下屬辦事機構或一級“準政權組織”，后者指村委會(huì )單純從本社區利益出發(fā)，不愿接受鄉政府指導，對承擔的協(xié)助鄉鎮政府開(kāi)展工作的職責抱著(zhù)消極、冷淡的態(tài)度。

　　從鄉村關(guān)系失范的具體表現我們可以看出，作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對獨立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權益影響或擴展到對方。當然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過(guò)程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化，從而造成鄉村關(guān)系失范。

　　二、鄉村關(guān)系失范的影響因素

　　公共選擇是相對于市場(chǎng)選擇而言，一般來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)選擇中當市場(chǎng)機制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí)，經(jīng)濟人就會(huì )在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化，抑或投機，而不是靠公平競爭獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機。

　　(一)壓力體制下鄉鎮政府強權

　　鄉鎮政府作為我國鄉村地區基層政權組織，處于我國權力運作體制中的最末環(huán)節。長(cháng)期以來(lái)我國權力運作體制在某種程度上可稱(chēng)為壓力型體制，其主要特征在于各級政府為完成上級下達的經(jīng)濟趕超指標，采取數量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jì)效評價(jià)體系。這決定了國家在農村的各項發(fā)展目標、計劃、任務(wù)最終要靠鄉鎮政府加以貫徹落實(shí)，也迫使鄉鎮領(lǐng)導和鄉鎮干部想方設法去完成上級部署的各項任務(wù)，如計劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉鎮利用對村干部的去留決定權和工資報酬權將指標再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì )，并利用強有力的行政命令手段督促其執行，這就造成村民自治組織自治權限大大縮小，從而使鄉政府與其的角色關(guān)系扭曲。

　　(二)鄉村治理法制建設存在缺陷

　　實(shí)行村民自治之后，理論上說(shuō)村民自治委員會(huì )與作為基層政權的鄉鎮政府并無(wú)行政隸屬關(guān)系，二者只是工作上指導與合作關(guān)系，根據《村民委員會(huì )組織法》第四條規定“鄉、民族鄉、鎮的人x政府對村民委員會(huì )的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情。村民委員會(huì )協(xié)助鄉、民族鄉、鎮的人x政府開(kāi)展工作�！睆拇宋覀兛梢钥闯龇�律對村委會(huì )和鄉鎮政府關(guān)系的規定是非常粗略和原則化的，既沒(méi)有對“指導、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒(méi)有對村民自治的領(lǐng)域給以明確表述，這在客觀(guān)上導致規范鄉村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過(guò)大。鄉鎮政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟、文化和組織資源，再加鄉鎮權力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀(guān)上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間，他們能較便利的利用制度空間去對村民實(shí)現制度侵權。

　　(三)村委會(huì )雙重角色失衡

　　村委會(huì )作為法定的村民自治組織，是經(jīng)過(guò)村民授權來(lái)控制與管理社區資源，體現和維護村民利益并通過(guò)為村民服務(wù)來(lái)贏(yíng)得他們的支持和信任，但是在實(shí)際中村委會(huì )又承擔了鄉政府分配給某些行政職能。這樣，村委會(huì )便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級方針政策，代表鄉鎮政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內的工作，分別體現鄉鎮意志與村民意志。雖然在人民主權的國家內根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因為中國所要實(shí)現的后發(fā)外向型現代化本質(zhì)上是一種強制的現代化，它要求村民在較短的時(shí)間內即適應并接受原生型現代化國家在很長(cháng)的時(shí)間內所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國家任務(wù)和要求要通過(guò)村委會(huì )去強制執行，同時(shí)，鄉鎮政府自身利益的也會(huì )搭上制度化轉型的便車(chē)進(jìn)行擴張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對策，一方面村委會(huì )順從鄉鎮政權，成為鄉鎮政府的辦事機構執行命令或進(jìn)一步搭便車(chē)“自我擴張”，另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對策”進(jìn)行游說(shuō)、消磨甚至抵制，村級反控制力量的成長(cháng)使鄉村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。

　　三、對鄉村關(guān)系失范的治理

　　公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì )的關(guān)系，通過(guò)在公共部門(mén)中恢復競爭，引入市場(chǎng)機制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì )。從總體上看，鄉村關(guān)系失范主要在于鄉鎮政府對村委會(huì )合法權益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關(guān)鍵在于鄉村雙方的良性互動(dòng)：

　　(一)完善法律法規，明確鄉鎮政府與村委會(huì )的職責權限

　　要實(shí)現鄉鎮政府與村委會(huì )良性互動(dòng)，首先要確立二者是相對獨立的利益主體，是無(wú)直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國農村社會(huì )正處于急劇轉型期且地區發(fā)展不平衡，鄉鎮與村集體的利益邊界和權限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的，現行的法律只是設計較為寬限的法律框架，并沒(méi)有程序性規定。要明確鄉鎮與村的角色定位，首先要理清二者的職責權限，一是根據憲法和《村民委員會(huì )組織法》確立的鄉政村治原則精神，各級人大制定關(guān)于鄉政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規，明確劃分鄉鎮和村的利益邊界及管理權限，哪些事項需要鄉鎮政府“指導、支持和幫助”，哪能些事項需要村委會(huì )“協(xié)助工作”。明確的外延和內涵使國家的法律法規、黨的路線(xiàn)方針政策通過(guò)鄉鎮政府得以順利貫徹，村民利益通過(guò)村民自治得以真正實(shí)現。這樣鄉鎮政府的依法行政得到村民的認可擁護，違法施政被村民合理拒絕，同時(shí)村委會(huì )的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范上有機銜接起來(lái)。

　　(二)重塑政府形象，建立服務(wù)型鄉鎮政權組織

　　改變政府形象，規范政府作為，首先要在體制上解放鄉鎮政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉鎮從繁重的數字化指標任務(wù)中解脫出來(lái)。再造政府基層組織體系方面不是繼續精簡(jiǎn)，因為現有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路，改革的目的在于提高績(jì)效而不是裁減人員，鄉鎮改革的目標是讓鄉鎮只有最基本的社會(huì )事務(wù)管理功能，如土地管理、治安管理、救災、優(yōu)撫等。鄉鎮政府不應該對經(jīng)濟增長(cháng)目標負責，也不應該對自身財政負責，更不應有自我擴張和資源掠奪行為，鄉鎮政府應該充分發(fā)揮市場(chǎng)機制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì )福利事業(yè)領(lǐng)域，提高服務(wù)能力。

　　(三)培育自治組織，增強村委會(huì )自治能力

　　民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調，一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來(lái)轉達給政府，另一方面又把政府的政策意向和對相關(guān)問(wèn)題的處理意見(jiàn)傳達給其成員。同時(shí)民間組織對政府行為構成強有力的制約，適應了農民豐富多彩的社會(huì )需要，民間自治組織大量成長(cháng)，政府就會(huì )受到來(lái)自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國家應從體制上消除對民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農村民間自治組織有寬松的成長(cháng)發(fā)育環(huán)境，如村委會(huì )、各種農民協(xié)會(huì )、養殖協(xié)會(huì )等。在民間組織發(fā)展過(guò)程中，不斷探索實(shí)施規范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì )作為村民法定的自治組織，在村務(wù)管理方面更應擔負起責任，只要不偏離黨的路線(xiàn)、方針、政策，不違反國家法律法規，對村莊重大事項具體負責實(shí)施并自覺(jué)接受村民監督，加強自我決策和自我管理能力，增強村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉鎮政府關(guān)系。

　　(四)提高鄉村人員素質(zhì)，實(shí)現由經(jīng)濟人向社會(huì )人轉變

　　在處理鄉村關(guān)系過(guò)程中，人是具有決定性的因素。鄉村關(guān)系不協(xié)調很大程度上同鄉村干部素質(zhì)低下，農民覺(jué)悟不高有關(guān)。表現在鄉村干部中主要是不相信群眾、官x主義、人治觀(guān)念、以權謀x，表現在村民群眾中則是文化水平低，覺(jué)悟不高，缺乏契約合作意識，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉村社會(huì )樹(shù)立現代民主觀(guān)念、法制意識和契約精神，鄉鎮干部要按照“三個(gè)代表”要求，提高認識，改進(jìn)方法，依法履行“鄉政”職責，充分認識到鄉鎮政府與村委會(huì )之間是指導與被指導關(guān)系，對鄉村管理應更多的采取法律的、經(jīng)濟的、教育的手段而不是簡(jiǎn)單的行政命令，應尊重村民自治權和村委會(huì )的相對獨立性，增強服務(wù)意識、公仆情結;村干部要依法履行“村治”職責，加強自身建設、增強自治能力，自覺(jué)協(xié)助鄉鎮政府做好各項工作，引導農民用好民主權利，做好村民的“當家人”。從根本上說(shuō)，要在市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的基礎上實(shí)現由理性的“經(jīng)濟人”向為民服務(wù)的“社會(huì )人”轉變，實(shí)現鄉鎮民主管理與村民自治良性互動(dòng)，共同建設和諧的鄉村社會(huì )。

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