試論相對集中的行政許可權路徑探討

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　　論文摘要 相對集中的行政許可權，是在我國政治經(jīng)濟體制改革的背景下，服務(wù)型政府職能轉變的要求下，相對集中的行政處罰權試點(diǎn)順利踐行的前提下逐步深入發(fā)展的。相對集中的行政許可是順應時(shí)代改革這一潮流提出的，其要能實(shí)現有助于政治體制改革，促進(jìn)行政機關(guān)正確行使許可權和方便行政相對人申請獲得許可。相對集中的行政許可權并未改變行政許可的數量，只是一個(gè)行政許可機關(guān)可以行使多個(gè)行政許可。

　　論文關(guān)鍵詞 相對集中 行政許可權 路徑

　　《中華人民共和國行政許可法》第25條：經(jīng)國務(wù)院批準，省自治區直轄市政府根據精簡(jiǎn)統一效能的原則，可以決定一個(gè)行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權。這是我國首次通過(guò)立法的形式高屋建瓴的對相對集中的行政許可權進(jìn)行了概括。迄今為止，相對集中的行政許可權開(kāi)始走入大眾視野。

　　相對集中的行政許可權，是在我國政治經(jīng)濟體制改革的背景下，服務(wù)型政府職能轉變的要求下，相對集中的行政處罰權試點(diǎn)順利踐行的前提下逐步深入發(fā)展的。我國行政機構龐雜，職能部門(mén)繁多，不同層級的政府和同一政府不同部門(mén)劃分不同的行政許可權，完成一個(gè)審批項目，手續之繁瑣，耗時(shí)之長(cháng)久，令行政相對人疲憊不堪。同時(shí)也不利于政府職能的有效發(fā)揮。相對集中的行政許可權的提出，在一個(gè)部門(mén)集中行使許可權的制度下，提高了效率節約了資源降低了成本，給相對人帶來(lái)便利，同時(shí)對改善了資源環(huán)境，提高市場(chǎng)準入方面都不無(wú)裨益。

　　“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。國務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出，其中部分篇章對相對集中的行政許可權進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的論述，并且在全國各縣市進(jìn)行常識性的實(shí)踐活動(dòng)，積極推行各種名稱(chēng)不同形式各異的試點(diǎn)，比如成立“行政服務(wù)中心”、“行政超市”等一站式行政服務(wù)機構，集中辦理行政許可，但不放手行政許可權，有的地方政府成立了行政審批局，自主擁有行政許可權，專(zhuān)門(mén)行使。下文即通過(guò)對當前我國相對集中的行政許可權制度的實(shí)施狀況分析，對幾種試點(diǎn)的模式進(jìn)行價(jià)值衡量，期許找到合適的路徑。

　　一、相對集中的行政許可權概念和內容

　　關(guān)于相對集中的行政許可權，學(xué)界尚無(wú)定論，但較為主流的說(shuō)法：“所謂恰當集中行使行政許可權，是指由一個(gè)行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權”，從內容上分析，相對集中的行政許可權主體必須為一個(gè)行政機構，由組織法法定賦予的職責權限，有配備的人員和獨立經(jīng)費，其行使客體為實(shí)施權和監督權，使權力的行使過(guò)程接受來(lái)自行政相對人，其他機構和本機構的多重監督，以達到過(guò)程公開(kāi)化通明。借鑒了相對集中的行政處罰權，兩者都是相對集中的行政執法的重要組成部分，對相對集中的行政許可權定義的準確界定，有利于從立法上改變行政執法隨意擴張的局面，從源頭上控制行政權力濫用。

　　二、相對集中的行政許可權兩種模式的價(jià)值分析

　　(一)兩種模式分析

　　1.“一站式”服務(wù)

　　“一站式”服務(wù)即一站式辦公，陽(yáng)光下作業(yè)，規范化管理的運行模式，政府建立一個(gè)綜合性的服務(wù)平臺，將相關(guān)職能部門(mén)的行政審批業(yè)務(wù)集中在一個(gè)服務(wù)大廳，實(shí)行一門(mén)受理、一個(gè)窗口對外、一條龍服務(wù)。目前，大多以行政服務(wù)中心的形態(tài)出現，內涵實(shí)質(zhì)相同的類(lèi)似稱(chēng)謂還有政務(wù)服務(wù)中心，便民服務(wù)中心，公共服務(wù)辦事大廳等。

　　2.行政審批局

　　2008年12月24日，成都武侯區行政審批局成立，是我國首個(gè)采用行政審批局試點(diǎn)的地區。武侯區行政審批局是政府主管行政審批事項辦理工作的政府工作部門(mén)。行政審批職能部門(mén)不再行使行政審批權，實(shí)行審監分離的行政體制，主要承擔監管職能，同時(shí)將許可類(lèi)事項分離，實(shí)質(zhì)為行政許可事項審批的絕對集中和其他事項審批的相對集中。行政審批局的亮點(diǎn)在于其職能的全面擴展和延伸，除了原本的審批職能外，觸角涉及各個(gè)方面，比如對規范化政務(wù)服務(wù)窗口的建設，對電子政務(wù)的指導監督，這與國家政治體制改革中倡導的建設有服務(wù)性政府的追求是一脈相承的。行政審批局設6個(gè)內設機構，即辦公室，政策法規科，社會(huì )類(lèi)事項審批科，經(jīng)濟類(lèi)事項審批科，建設類(lèi)事項審批科，規范化服務(wù)型政府(機關(guān))建設管理科。

　　(二)兩種模式的價(jià)值衡量

　　1.法律依據方面，相對集中的行政許可權的行使機關(guān)法律性質(zhì)和法律地位面對著(zhù)定位困境和職能困境

　　行政服務(wù)中心模式把過(guò)去由行政機關(guān)分散、封閉和串聯(lián)式的審批，改革成集中、開(kāi)放和并聯(lián)式的審批。如此一來(lái)有益于規范行政許可行為，保障行政審批的有效進(jìn)行。行政許可服務(wù)中心僅僅為空間場(chǎng)所的集中，或者職能部門(mén)內部或職能部門(mén)間的機械集中，他不是一個(gè)審批業(yè)務(wù)主體，也不是一個(gè)審批監督主體，無(wú)法履行對行政審批的監督管理職能。許可審批功能外移后原來(lái)的職能部門(mén)的運作體制也隨之發(fā)生變化，職權范圍隨之改變，無(wú)法與原來(lái)的信息、權力做到銜接和對稱(chēng)。由于缺乏法律定位，導致行政許可服務(wù)中心在機構設置，部門(mén)功能上形形色色層出不窮。而行政審批局模式增加了職能部門(mén)，易導致行政機構設置冗繁混亂。

　　2.在精簡(jiǎn)人員和機構設置方面，相對集中的行政許可權可能會(huì )造成機構與人員更為膨脹的負面效果

　　在一站式行政服務(wù)中心下，部分集中許可權又造成了新的職位和新的部門(mén)，導致了職能的重復和權力的交叉，非常容易與原行政機關(guān)保留的行政許可權混淆不清。而行政審批局模式，優(yōu)越性則十分明顯，在不同地段不同時(shí)期，通過(guò)人員重組，合理調派，使得審批事項忙閑不均的問(wèn)題得以消減，有利于行政效率的提高。

　　3.在具體領(lǐng)域方面，專(zhuān)業(yè)性較強的領(lǐng)域是否可以集中有待商榷

　　在現實(shí)實(shí)踐中，有的試點(diǎn)地區為了盲目追求政績(jì)，行政許可權已經(jīng)大大超出了初期預定的范圍，造成了行政機關(guān)內部關(guān)系混亂，難以理順。對于一些專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域較強，知識性較為突出，技術(shù)性較為明顯的領(lǐng)域，比如環(huán)境保護，城市規劃等，對參與人員的專(zhuān)業(yè)水準和使用設備的精確性科學(xué)性要求較高，否則難以得出規范的結論。行政審批局模式并未將技術(shù)設備一并轉移到行政審批局，也并非集中了所有領(lǐng)域內的專(zhuān)業(yè)人員，這在實(shí)際操作中也是難以實(shí)現的，所以遇到專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題是往往顯得捉襟見(jiàn)肘，一站式的行政服務(wù)中心更是無(wú)法實(shí)現科學(xué)性的決策，它僅僅是人員的臨時(shí)調派，在專(zhuān)業(yè)性的行政資源方面更為匱乏。

　　4.相對集中的行政許可權的行使機關(guān)與原機關(guān)的職責銜接不流暢

　　某一項社會(huì )事務(wù)的行政管理領(lǐng)域往往要經(jīng)過(guò)調查權，許可權，管理權處罰權，強制權等一系列流程，分別交由不同的行政機關(guān)行使。而相對集中的行政許可權的形式機關(guān)則認為的割裂了各個(gè)機關(guān)的聯(lián)系，在這種體制下，權力的銜接出現脫節。在一站式的行政服務(wù)中心模式下，原行政機關(guān)不想放權，造成與服務(wù)中心沖突，嚴重影響綜合執法。而在行政審批局模式下也會(huì )導致相對人耗時(shí)耗力。舉例來(lái)講，建設一個(gè)游泳館，行政審批局負責審批，體育行政主管部門(mén)負責提供資料，而后再跟蹤監管商家的規范運行。同時(shí)，行政審批局將行政許可權從原行政機關(guān)剝離出來(lái)，導致原行政機關(guān)的計劃和規劃不能有效實(shí)際，造成了資源的浪費。

　　三、相對集中的行政許可權的路徑選擇

　　(一)相對集中的行政許可權的載體建設和主體角色定位

　　行政服務(wù)中心為各個(gè)部門(mén)集中辦理身體提供了一個(gè)開(kāi)放的平臺，從全國各地的試點(diǎn)來(lái)看，行政服務(wù)中心仍然是行政體制改革，建立服務(wù)性政府的一個(gè)合適之選。一方面行政服務(wù)中心要改變管人者不管事，管事者不管人的局面，賦予行政服務(wù)中心人員實(shí)權，避免因遠離原行政機構而被“邊緣化”的擔心和憂(yōu)慮。另一方面，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，行政機關(guān)中適當引入競爭機制，平衡同一層級間機構的權力，摒棄上下級之間領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，并通過(guò)立法的方式加以確認和保障，以防止決策權與執行權職責重疊權力交叉。行政許可權的相對集中即審批場(chǎng)所從部門(mén)分散集中于中心大廳、部門(mén)審批權從處室分散審批變?yōu)榧�中于審批辦、審批人員從多人變?yōu)榧�中于首席代表。這樣，使得相對集中的行政許可權有了法律依據，又使行政審批改革在保證穩定的前提下有所突破。

　　(二)行政許可權的相對集中

　　對于行政許可涉及的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強弱是行政許可必須考慮的因素，像規劃、建設等專(zhuān)業(yè)性較強、需要專(zhuān)門(mén)的設備和專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行勘驗檢測后尚能做出判斷的領(lǐng)域，行政許可權不宜集中。專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性不強，一些普通員工就能依程序做出許可的領(lǐng)域，可以進(jìn)行集中。在行政許可中，存在特殊許可的事項，需要采用招標、拍賣(mài)等方式進(jìn)行，認可涉及對申請人的特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的確定，需要利用考試或者檢測手段等。原行政許可機關(guān)對于申請人是否符合許可條件的判斷力強，此類(lèi)許可由原行政機關(guān)行使比較恰當，不易集中行使。

　　(三)理順與原行政機關(guān)的權力關(guān)系

　　首先，明確立法，統一授權，賦予原行政機關(guān)對于審批事項最終解釋權，避免出現糾紛時(shí)，對相對集中行政許可權實(shí)施的機構托詞逃避，而原行政機構以無(wú)權受理而求告無(wú)門(mén)的現象發(fā)生。其次，對群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，與企業(yè)利益密切聯(lián)系的關(guān)鍵性審批項目一定要落實(shí)到位，堅決杜絕推諉扯皮。再次，根據權責一致原則，明確劃分原行政機關(guān)與行政服務(wù)中心各自權力并對此負責，實(shí)行責任追究制。最后，建立原行政許可的機關(guān)與現先集中行使許可權的機關(guān)雙方長(cháng)效合作機制，有問(wèn)題及時(shí)溝通，促進(jìn)了解，互相扶助，加快配合，提高行政審批的針對性和效率。

　　(四)相對集中的行政許可權的監督與救濟制度

　　必須落實(shí)長(cháng)效監督，堅持內部監督和外部監督并重。既要在政府部門(mén)建立并完善自我監督體制，實(shí)現執行決策監督三者分離的職能形態(tài)，即通過(guò)分權實(shí)現限權，以防止權力高度集中而滋生腐朽。同時(shí)，加強其他行政機關(guān)，新聞媒體，人民群眾等外部監督，豐富監督來(lái)源，拓展監督途徑，促使行政機構高效廉潔運行。權利受損時(shí)，行政相對人不應向原行政機關(guān)尋求救濟，而應依法行使審查權的行政機關(guān)為被審查對象，即誰(shuí)行使誰(shuí)負責。

　　四、結語(yǔ)

　　我國行政管理體制改革的目的是轉變政府職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結構、提高效能、實(shí)現權責一致、分工合理、決策科學(xué)、執行順暢、監督有力的行政體制。而相對集中的行政許可則是順應這一潮流提出的，一站式的行政許可服務(wù)中心和行政審批局這兩種形式不同的試點(diǎn)，為相對集中的行政許可權合法有效的實(shí)施提供了豐富的理論積累和實(shí)踐經(jīng)驗，但兩者都存在缺陷。相對集中的行政許可權并未改變行政許可的數量，只是一個(gè)行政許可機關(guān)可以行使多個(gè)行政許可。行政許可權的剝離總體上來(lái)說(shuō)違反了職權法定的原則，因此，只是階段性實(shí)施，發(fā)達國家在行政許可方面實(shí)施性對集中的做法上，傾向于將行政許可項目本身進(jìn)行清理，項目間互相集中、歸并、替代。至此，我國可以考慮并借鑒吸收。

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