淺議新農村基礎設施建設公私合作

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　　[摘 要]公共物品提供的PPP模式，有利于解決農村公共物品完全由市場(chǎng)或政府提供的效率低下的問(wèn)題，但在實(shí)施過(guò)程中由于政府和企業(yè)之間的權責不均衡帶來(lái)了一系列問(wèn)題。本文從政企關(guān)系出發(fā)，探討新農村基礎設施建設公私合作中政企權責劃分的要求，并提出優(yōu)化公私合作中政企權責劃分的建議。

　　[關(guān)鍵詞]公私合作;農村基礎設施;政企權責

　　PPP(Public-Private-Partnerships)模式，即公私合作模式，又稱(chēng)公私伙伴關(guān)系，指的是公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)通過(guò)建立合作關(guān)系，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，共同為社會(huì )提供基礎設施產(chǎn)品或服務(wù)的一種運行機制。PPP模式是一種“多贏(yíng)”的合作形式。

　　PPP模式促使公、私部門(mén)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，共同合作建設農村基礎設施，對我國的新農村建設具有十分重大的意義。然而，PPP模式在我國農村基礎設施建設應用中還存在諸多問(wèn)題。如合作風(fēng)險不易科學(xué)估計、利益分配有失激勵、投資總量不足、資金利用率低等。造成以上困境的原因主要包括：法律法規缺失導致合同的制定和執行缺乏法律依據;產(chǎn)權改革滯后;投融資渠道單一等。由于基礎設施屬于公共物品，完全的政府規制或市場(chǎng)機制都會(huì )使之失靈。因此，農村基礎設施建設公私合作中政企權責均衡至關(guān)重要。

　　1 新農村基礎設施建設公私合作中政企權責均衡要求

　　1.1 準入環(huán)節的政企權責均衡要求

　　第一，在招投標環(huán)節，一方面應強化政府部門(mén)的監管職能，減少過(guò)多的行政干預，通過(guò)立法保障，加大執法監督力度，懲處行為，從而借助公平競爭篩選出符合條件的企業(yè);另一方面應強化企業(yè)的投標主體地位，增強企業(yè)綜合實(shí)力，制定出具有競爭力的投標價(jià)格。第二，政企雙方要正確對待PPP協(xié)議的重要地位，它不但是締約雙方的行為準則，也是日后監管的主要依據。政府應完善立法，確保并加強協(xié)議內容的合法性和約束性。同時(shí)，政企雙方可借助第三方力量，如專(zhuān)家或專(zhuān)業(yè)機構，科學(xué)預估PPP項目的風(fēng)險和收益，并明確劃分權責。

　　1.2 運營(yíng)環(huán)節的政企權責均衡要求

　　第一，政府方面，應退出運營(yíng)管理，轉向行政管理和行業(yè)監管。為把責任落實(shí)到位，政府必須加強監管，具體包括：加快改革定價(jià)機制;監督企業(yè)成本收益核算，采取聽(tīng)證會(huì )的形式，保證企業(yè)成本價(jià)格公開(kāi)透明;完善法律法規，制定過(guò)程競爭條款和相關(guān)服務(wù)標準，保證服務(wù)質(zhì)量和技術(shù)要求。第二，企業(yè)方面，應承擔基礎設施運營(yíng)管理的主體責任。一方面，借助自身的技術(shù)、人才、管理優(yōu)勢，提高服務(wù)效率，降低運營(yíng)成本，實(shí)現企業(yè)自養;另一方面，自覺(jué)承擔社會(huì )責任，嚴格履行合約規定，妥善執行政府有關(guān)規定，積極配合政府監管工作，實(shí)現政企互利共贏(yíng)。

　　1.3 產(chǎn)權轉接環(huán)節的政企權責均衡要求

　　第一，非市場(chǎng)性產(chǎn)權，即產(chǎn)權歸政府所有，企業(yè)僅提供服務(wù)，如委托運營(yíng)管理。在該產(chǎn)權制度下，政府必須具有一定的投融資能力，主要負責服務(wù)的建設規劃、前期投資、準入監管和過(guò)程監管，并向企業(yè)支付一定費用。企業(yè)則主要負責項目建設、運營(yíng)、維修和更換，并保證服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效，但無(wú)需承擔資本性投資風(fēng)險。

　　第二，企業(yè)有限產(chǎn)權，即政府始終掌握資產(chǎn)所有權，企業(yè)僅在合同規定經(jīng)營(yíng)期限內有限享有并經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，經(jīng)營(yíng)權仍交還政府，如BOT和TOT。在該制度下，政府主要負責定價(jià)、準入和過(guò)程監管，并給企業(yè)相應補償，以保證其順利運營(yíng)。企業(yè)則需要負責項目投融資、建設、運營(yíng)及經(jīng)營(yíng)期結束后的資產(chǎn)核算和歸還。

　　第三，完全市場(chǎng)性產(chǎn)權，即企業(yè)不僅提供系統服務(wù)，還擁有對各類(lèi)設施資產(chǎn)的完全產(chǎn)權。此間，要求政府加強立法保護，執行以?xún)r(jià)格和服務(wù)為核心的經(jīng)濟監管，建立過(guò)程監管的績(jì)效比較系統，以強化企業(yè)過(guò)程競爭。由于企業(yè)完全享有產(chǎn)權，因此具有自主經(jīng)營(yíng)和自負盈虧的權力。

　　2 優(yōu)化新農村基礎設施建設公私合作中政企權責劃分的建議

　　2.1 規范政府行為，在產(chǎn)權分離的基礎上強化政府監管

　　在農村基礎設施市場(chǎng)化改革中，政府關(guān)鍵要扮演好監管者的角色，以引導市場(chǎng)主體有序運行。在健全行業(yè)統一法規的基礎上，根據各類(lèi)PPP模式的特點(diǎn)制定相應的法律法規。加強第三方監管機構的建設，賦予其獨立監管職權。同時(shí)，充分利用聽(tīng)證會(huì )等形式，提高公眾參與熱度，實(shí)現成本收益的公開(kāi)透明，激勵企業(yè)降低成本，提高效率。

　　2.2 逐步形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的行業(yè)競爭機制

　　在市場(chǎng)準入環(huán)節，政府應創(chuàng )造自由寬松的招投標環(huán)境，通過(guò)充分競爭，篩選出優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的企業(yè);在運營(yíng)過(guò)程中政府需通過(guò)建立統一的績(jì)效標桿管理系統，實(shí)現企業(yè)運營(yíng)過(guò)程的橫向競爭，督促企業(yè)通過(guò)優(yōu)化自身管理結構，提供優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的農村基礎設施服務(wù)。

　　2.3 樹(shù)立良好的信用體系

　　誠信政府是指政府作為價(jià)值體系的捍衛者，在社會(huì )發(fā)展中必須以自己誠實(shí)守信的意識取信于民。近年來(lái)，我國已經(jīng)開(kāi)始推行在農村公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)的競爭機制來(lái)提高服務(wù)的效率和質(zhì)量。但在公私合作機制改革的過(guò)程中，政府失信的案例不勝枚舉：政府承包合同，特許經(jīng)營(yíng)權和補貼，企業(yè)可以通過(guò)賄賂、串謀來(lái)俘獲政府;政府找各種理由不履行和私人部門(mén)簽訂的合約，拒絕給予私人部門(mén)所需的財政補貼，損害私人部門(mén)利益。這極大地挫傷了投資者的積極性，阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程。因此，必須加強政府自身的誠信建設，確保政策的可執行性、連貫性和遠瞻性。

　　參考文獻：

　　[1] 王健.基礎設施建設引入PPP模式的研究[D].濟南：山東大學(xué)，2010.

　　[2]胡麗，張衛國，葉曉甦.基于PPP模式的城市基礎設施融資風(fēng)險識別研究[J].甘肅社會(huì )科學(xué)，2011(1).

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