我國財政轉移支付若干問(wèn)題探討

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　　我國實(shí)行分稅制改革以來(lái)，中央對地方的財政轉移支付總額增長(cháng)很快，1994年為2389.09億元，2008年增長(cháng)到2.294561萬(wàn)億元。在這10多年里，財政轉移支付制度一直是我國學(xué)者理論探討的熱點(diǎn)問(wèn)題。筆者查閱了大量文獻，發(fā)現國內學(xué)者的研究主要集中在我國轉移支付目標、轉移支付模式和方式、轉移支付效果實(shí)證檢驗以及轉移支付方案設計等四個(gè)方面。本文將在理清已有文獻思路的基礎上，對這些問(wèn)題作進(jìn)一步探討。
　　
　　一、基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題
　　
　　中央對地方轉移支付的目標主要有四個(gè)：均等化、矯正轄區間外溢效應、增強國家政治控制力和完成中央委托地方事務(wù)（王元，2009）。其中均等化目標是最主要的，也是國內學(xué)者探討的重點(diǎn)。均等化準確地說(shuō)應是公共服務(wù)均等化，主要有兩個(gè)方面需要明確：一是確定需要均等化的公共服務(wù)范圍；二是確定均等化程度。
　　
　　關(guān)于需要均等化的公共服務(wù)范圍，存在兩種可能：一是將政府提供的全部公共服務(wù)納入；二是只將基本公共服務(wù)納入。李金珊等（2008）認為，公共服務(wù)均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，會(huì )隨著(zhù)時(shí)間、經(jīng)濟的發(fā)展變化而不斷調整，由“基本公共服務(wù)均等化”過(guò)渡到“一般公共服務(wù)均等化”，最后進(jìn)入“最終公共服務(wù)均等化”。國內學(xué)者在早期提出“公共服務(wù)均等化”目標（劉溶滄，1996），但對公共服務(wù)的范圍并未強調，隨著(zhù)探討的深入，逐步認識到公共服務(wù)的范圍應該有所限定，所以之后的文獻主要是提出“基本公共服務(wù)均等化”（朱玲，1997），在黨的十六屆六中全會(huì )上也正式確定了“逐步實(shí)現基本公共服務(wù)均等化”的目標。因此，國內學(xué)術(shù)探討的重點(diǎn)落在了基本公共服務(wù)應包括的具體范圍上。
　　
　　國內學(xué)者對基本公共服務(wù)應包括的具體范圍存在爭議。劉尚希（2007）認為，基本公共服務(wù)可從兩個(gè)角度理解：一是與低層次消費需要有直接關(guān)聯(lián)的；二是人們無(wú)差異的消費需求�；�本公共服務(wù)范圍隨時(shí)間、地點(diǎn)變化，當前主要為教育、醫療和住房。馬國賢（2007）認為，基本公共服務(wù)是指那些與人的生存和發(fā)展權利相關(guān)的，由政府提供，并由政府財力切實(shí)加以保障的公共服務(wù)，是公共服務(wù)諸項目中處于基礎地位，具有重要經(jīng)濟和社會(huì )意義的公共服務(wù)。安體富等（2007）將國內有關(guān)基本公共服務(wù)范圍的表述總結為三種觀(guān)點(diǎn)：一是指直接與民生問(wèn)題密切相關(guān)的公共服務(wù)；二是指純公共服務(wù)；三是指一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)。但他本人并不認同其中的任何一種觀(guān)點(diǎn)，而提出基本公共服務(wù)應該是指與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)。許多文獻還用例舉的方式表達了我國當前基本公共服務(wù)的范圍。
　　
　　關(guān)于均等化程度，馬國賢（2007）將各國的做法總結為人均財力均等化、公共服務(wù)標準化和基本公共服務(wù)的最低公平等三種基本模式。中國財政學(xué)會(huì )課題組（2007）認為，均等化目標初級階段是實(shí)現區域公共服務(wù)均等化，中級階段是實(shí)現城鄉公共服務(wù)均等化，高級階段是實(shí)現全民公共服務(wù)均等化，并提出了五種運行模式：財政收入能力均等化模式、財政支出均等化模式、人口均等化模式、財政收支均等化模式、有限的財政收入能力一支出需求均衡模式。安體富等（2007）則將其總結為三種標準：最低標準、平均標準、結果均等，并認為這三個(gè)標準是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，在經(jīng)濟發(fā)展水平和財力水平還不夠高的情況下，一開(kāi)始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標是實(shí)現結果均等。
　　
　　筆者認為，基本公共服務(wù)范圍和均等化程度的確定是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，應與一個(gè)國家的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。在經(jīng)濟發(fā)展水平較低時(shí)，基本公共服務(wù)應只包括那些影響人們生存和發(fā)展的基礎性項目，并采納較低標準；隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，基本公共服務(wù)范圍不斷拓寬，標準也不斷提高；當經(jīng)濟發(fā)展水平很高時(shí)，基本公共服務(wù)最終可拓展為包括所有公共服務(wù)，并采納結果平均標準。在特定的經(jīng)濟發(fā)展水平上，基本公共服務(wù)各個(gè)項目可以采用不同的標準，即在同一時(shí)點(diǎn)上，有的項目采用最低標準，而另外一些項目可能采用結果公平。
　　
　　我國地域廣闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，在當前我國經(jīng)濟發(fā)展整體水平不高、國家可控制財力有限的情況下，將全部公共服務(wù)納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務(wù)范圍應該有所限制，并且不同的公共服務(wù)項目均等化程度應該有所差異。當前我國真正意義上以均等化為目標的只有一般性轉移支付，因此，我們可以從《2008中央對地方一般性轉移支付辦法》找出我國在實(shí)踐中執行的基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。在計算標準支出時(shí)，該《辦法》選取的項目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛生、農業(yè)、林業(yè)、城市維護、基本建設、離退休、村級管理和其它支出，這可理解為均等化目標下的基本公共服務(wù)范圍。在計算每個(gè)項目支出標準時(shí)，采用的是全國平均支出水平標準，這正是均等化目標下的均等化程度。筆者認為，我國實(shí)踐中的做法雖然簡(jiǎn)便易行，但也存在不少問(wèn)題，比如，將林業(yè)、離退休作為單獨項目列出，但環(huán)保、社會(huì )保障和科技等重要項目卻未單獨列出；所有項目都采用全國平均水平標準，沒(méi)有根據當前我國的經(jīng)濟發(fā)展水平分項目確定等。
　　
　　筆者認為，應該根據經(jīng)濟發(fā)展程度來(lái)確定基本公共服務(wù)的范圍和均等化程度。第一，明確中央政府可用于均等化目標的轉移支付總額。從理論上講，公共品和私人品有一個(gè)最優(yōu)組合，據此可計算出政府應控制的資源，然后按中央掌握財政收入的比重計算中央政府財政收入，再減去中央本級支出和其它目標的轉移支付，剩下部分就是可用于均等化目標的轉移支付總額。在實(shí)踐中可以利用GDP和宏觀(guān)稅率計算政府控制的資源。第二，在轉移支付總額約束下確定基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。各項公共服務(wù)對人們的影響不同，對那些影響人們生存和發(fā)展的公共服務(wù)應優(yōu)先提供，其次是影響經(jīng)濟發(fā)展的，最后為影響人們享受需要的。從程度上講，影響人們起點(diǎn)公平的公共服務(wù)都應達到較高水平，而其它方面的公共服務(wù)在經(jīng)濟發(fā)展水平較低時(shí)可采用較低水平。
　　
　　根據上面思路，筆者對我國當前基本公共服務(wù)均等化作出判定。
　　
　　二、我國轉移支付模式和方式的選擇問(wèn)題
　　
　　財政轉移支付的基本模式只有兩種：縱向轉移支付和橫向轉移支付。從理論上講，縱向轉移支付主要用于解決由于政府間事權與財權劃分的不對稱(chēng)所造成的上下級政府之間存在的財政收入能力與支出責任不對稱(chēng)的問(wèn)題；橫向轉移支付主要用于解決由于各地區之間的財政收入能力差異以及提供相同的公共服務(wù)所存在的成本差異而造成的地區間公共服務(wù)水平的不均衡問(wèn)題（劉溶滄等，2002）。由于中央和地方財權與事權劃分并沒(méi)有絕對的標準，財政能力強的地區既可能直接向財政能力弱的地區橫向轉移支付，也可能在財政收入初次分配時(shí)中央政府獲得較大部分，使得財政能力強的地區已通過(guò)中央政府的縱向轉移支付向財政能力弱的地區轉移支付。因此，實(shí)踐中世界上主要有兩種轉移支付模式：?jiǎn)我豢v向模式和縱橫交錯模式。兩種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)：?jiǎn)我豢v向模式在操作上比較簡(jiǎn)便易行，完全以上級政府作主導，但是，強制性色彩較濃，透明度或多或少地受到影響；縱橫交錯模式在中央政府的主持下，對部分轉移支付的實(shí)施吸收地方政府直接參與，且由作出貢獻的地方政府按依法計算的結果向接受援助的地方政府直接劃撥財政資金，增加了地區之間相互支援的友誼色彩，使作出貢獻的地區產(chǎn)生一種榮譽(yù)感，對接受援助的地區也會(huì )產(chǎn)生鞭策效果（李杰剛，1995）。國內學(xué)者對我國應采納的模式意見(jiàn)不一，有的主張單一縱向模式（鐘曉敏，1997），有的主張縱橫交錯模式（劉溶滄，1996），還有的主張縱向為主、縱橫交錯模式（安體富，2007）。
　　
　　筆者認為，我國1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，中央政府擁有較大的財權（基本上在50％以上），而事權主要由地方政府承擔（基本上在70％以上），這就決定了我國的轉移支付模式應以縱向為主。當然，現有轉移支付后，我國各地區財力還相當懸殊，所以，富裕地區向貧困地區的橫向轉移支付也有必要，但應以具體項目的幫扶為主。
　　
　　關(guān)于轉移支付的方式組合，劉溶滄（1996）將轉移支付分為一般性轉移支付、專(zhuān)項轉移支付和分類(lèi)轉移支付三類(lèi)，并認為我國應以一般性轉移支付為重點(diǎn)，以專(zhuān)項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付作補充。安體富（2007）將我國的轉移支付劃分為稅收返還、一般性轉移支付、專(zhuān)項轉移支付和其它轉移支付四類(lèi)，主張我國應以一般性轉移支付為主，專(zhuān)項轉移支付為輔。王元（2009）將我國的轉移支付劃分為稅收返還、財力性轉移支付和專(zhuān)項轉移支付，并認為一般轉移支付用于實(shí)現均等化目標，而矯正轄區間外溢效應、增強國家政治控制力和完成中央委托地方事務(wù)等目標則主要由專(zhuān)項轉移支付來(lái)完成，所以，我國應采取一般性轉移支付與專(zhuān)項轉移支付并重。王雍君等（2002）主張建立以均等化轉移支付為主，以專(zhuān)項撥款為輔的體系。
　　
　　國內學(xué)者對財政轉移支付各種形式的統計分析是按大類(lèi)展開(kāi)的，從統計數據可以發(fā)現，稅收返還等照顧地方既得利益的所占比重不斷下降，而財力性轉移支付、專(zhuān)項轉移支付增長(cháng)較快，所占比重不斷上升。如2007年各類(lèi)形式的總額和所占比重分別為：兩稅返還3214.8億元（18.6％），所得稅返還906.3億元（5.2％），財力性轉移支付7017.2億元（40.5％），專(zhuān)項轉移支付6186.9億元（35.7％）（孫開(kāi)，2009）。但按大類(lèi)統計并不能完全反映我國轉移支付實(shí)現基本公共服務(wù)均等化的目標。王雍軍（2006）認為，我國現有轉移支付形式中真正以均等化為目標的只有一般性轉移支付；專(zhuān)項轉移支付由于需要地方配套和中央管理能力問(wèn)題而具有逆向均等化效果；民族地區轉移支付、調整工資轉移支付有違均等化本意；農村稅費改革轉移支付和“三獎一補”轉移支付的均等化效果是不確定的。另外，中央政府對省級政府的一般轉移支付也不能保證地方政府用于提供本轄區的基本公共服務(wù)，所以有學(xué)者指出，轉移支付的重點(diǎn)對象應是管轄鄉村行政的縣鄉政府和生活在鄉村的低收入人群（朱玲，1999）；均等化轉移支付的對象應該明確規定為縣級轄區，至少應該主要針對縣級轄區，尤其是貧困縣（王雍君等，2002）。
　　
　　筆者認為，我國現有轉移支付方式中，稅收返還與轉移支付目標并不相符，理應取消。當然，在改革中為減少阻力，可以在財權劃分中給予補償，比如共享稅給予地方更大比例、開(kāi)征新的地方稅種等。專(zhuān)項轉移支付應完善度量指標，減少資金分配自由度。一般性轉移支付最為正規，應當成為我國最主要的轉移支付方式�？傊�，轉移支付方式選擇應根據轉移支付目標而定。
　　
　　三、我國轉移支付效果問(wèn)題
　　
　　我國轉移支付已有15年的實(shí)踐，國內學(xué)者利用我國實(shí)際的轉移支付數據檢驗了轉移支付與經(jīng)濟收斂、地方財政努力的關(guān)系以及轉移支付的均等化效果，具體檢驗方法和結論如表4所示。

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