土地代理人考試相關(guān)法規考點(diǎn)：行政補償的標準和方式

　　行政補償是指國家行政機關(guān)及其工作人員在管理國家和社會(huì )公共事務(wù)的過(guò)程中，因合法的行政行為給公民、法人或其他組織的合法權益造成了損失，由國家依法予以補償的制度。

　　一、行政補償標準概況

　　行政補償的標準主要來(lái)自于憲法和有關(guān)征用法律的規定。一般而言，根據補償條款的規定，國家或其他公權力主體對私人財產(chǎn)的征用等行為，須予以正當補償。

　�、�“正當補償”又稱(chēng)“公正補償”或者說(shuō)“公平補償”。

　�、陉P(guān)于何為“正當補償”的問(wèn)題，一直是人們爭論的焦點(diǎn)，救濟法學(xué)上總體上可以概括為兩種，即完全補償說(shuō)和適當補償說(shuō)。

　　注： ① 美國憲法第5條修正案規定：“……凡私有財產(chǎn)，非有正當補償，不得收為公用。”

　�、� 正當補償，英文為“duecompensation”，其中英文單詞“due"，漢譯為“充分的、正當的、公正的、公平的、合法的”，因此，我國從美國憲法第五修正案翻譯過(guò)來(lái)的所謂“公正補償”、“正當補償”乃至“公平補償”，其實(shí)是一回事。

　　(一)完全補償說(shuō)

　　日本學(xué)者的完全補償說(shuō)認為，“補償必須將不平等還原為平等，即對于所產(chǎn)生損失的全部進(jìn)行補償”。按照日本憲法第29條第3款規定，需要補償全部損失，即補償被收用財產(chǎn)的一般市場(chǎng)交易價(jià)格。德國基本法第14條第3款規定：補償應當“經(jīng)公眾利益和關(guān)系人權益的適當斟酌予以確定”。這種規定十分抽象、含糊。為明確起見(jiàn)，符合目的性的做法是：首先審查“完全的”補償，也就是說(shuō)，在沒(méi)有扣除的情況下，應當給付多少，補償應當與財產(chǎn)損失平衡，計算根據是考慮被征收財產(chǎn)的價(jià)值，這里的關(guān)鍵是流通價(jià)值(市場(chǎng)價(jià))。通常應予完全補償的根據至少包括：①財產(chǎn)保障本身;②負擔平等標準;③以市場(chǎng)標準和競爭標準為根據的現有市場(chǎng)秩序。只有在例外的情況下，才考慮“減少補償’。

　　(二)適當補償說(shuō)

　　適當補償說(shuō)，又稱(chēng)相當補償說(shuō)，該學(xué)說(shuō)認為，憲法關(guān)于正當補償的規定并不一定要求全額補償，只要參照補償時(shí)社會(huì )的一般觀(guān)念，按照客觀(guān)、公正、妥當的補償計算基準計算出合理的金額予以補償就足夠了。持此種觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者認為，法律可以規定對人民受損權益的補償，不必一定以全額補償，而是可以權衡侵犯人民權益的公共需求、國庫的能力等，給予相當的補償。

　　二、我國行政補償標準的現狀及完善

　　從相關(guān)法律、法規規定的情況來(lái)看，一般堅持的是“適當補償”、“相應補償”、“合理補償”或“完全補償”的標準。我國現行的行政補償立法關(guān)于補償標準規定主要有下述幾種情況：

　　1.“適當補償”標準。

　　規定給予適當補償的法律法規主要有：《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國防震減災法》、《城市房屋拆遷管理條例》、《中華人民共和國土地管理法》。

　　注： ① 1985年6月18日第六屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十一次會(huì )議通過(guò)的《中華人民共和國草原法》第7條規定：“國家建設使用集體長(cháng)期固定使用的全民所有的草原，參照《國家建設征用土地條例》的規定，給予適當補償，并妥善安臵牧民的生產(chǎn)和生活。”

　�、� 參見(jiàn)1997年3月14日第八屆全國人民代表大會(huì )第五次會(huì )議通過(guò)的《中華人民共和國國防法》第48條規定： “國家根據動(dòng)員需要，可以依法征用組織和個(gè)人的設備設施、交通工具和其它物資�？h級以上人民政府對被征用者因征用所造成的直接經(jīng)濟損失，按照國家有關(guān)規定給予適當補償。”

　�、� 中華人民共和國第八屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十九次會(huì )議于1997年12月29日通過(guò)的《中華人民共和國防震減災法》第38條規定：“因救災需要，臨時(shí)征用的房屋、運輸工具、通信設備等，事后應當及時(shí)歸還;造成損壞或者無(wú)法歸還的，按照國務(wù)院有關(guān)規定給予適當補償或者作其它處理。”

　�、� 參見(jiàn)2001年6月6日國務(wù)院第40次常務(wù)會(huì )議通過(guò)的《城市房屋拆遷管理條例》第22條規定：“拆遷人應當依照本條例規定，對被拆遷入給予補償。拆除違章建筑和超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑，不予補償;拆除未超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑，應當給予適當補償。”

　�、� 參見(jiàn)1998年12月29日第七屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第五次會(huì )議通過(guò)的`《關(guān)于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》第65條規定：“收回國有土地使用權的，給予適當補償。”

　　2.“相應補償”標準。

　　規定給予相應補償的法律主要有：《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國外資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》①、《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》②、 《中華人民共和國外資企業(yè)法》③、《中華人民共和國戒嚴法》

　　3.“合理補償”標準。

　　規定給予合理補償的法律法規主要有：《城市私有房屋管理條例》

　�、�、《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》等⑥。

　　注：① 參見(jiàn)1986年4月12日第六屆全國人民代表大會(huì )第四次會(huì )議通過(guò)的《中華人民共和國外資企業(yè)法》第2條規定：“……國家對合營(yíng)企業(yè)不實(shí)行國有化和征收;在特殊情況下，根據社會(huì )公共利益的需要，對合營(yíng)企業(yè)可以依照法律程序實(shí)行征收，并給予相應的補償。”

　�、� 1994年3月5日第八屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第六次會(huì )議通過(guò)第4條規定：“國家對臺灣同胞投資者的投資不實(shí)行國有化和征收;在特殊情況下，根據社會(huì )公共利益的需要，對臺灣同胞投資者的投資可以依照律程序實(shí)行征收，并給予相應的補償。”

　�、� 2000年10月31日第九屆全國人民代表大會(huì )第十八次會(huì )議《關(guān)于修改(中華人民共和國外資企業(yè)法)的決定》第5條規定：“國家對外資企業(yè)不實(shí)行國有化和征收;在特殊情況下，根據社會(huì )公共利益的需要，對外資企業(yè)可以依照法律程序實(shí)行征收，并給予相應的補償。”

　�、� 1996年3月1日起施行的《中華人民共和國戒嚴法》第十七條規定：“根據執行戒嚴任務(wù)的需要，戒嚴地區的縣級以上人民政府可以臨時(shí)征用國家機關(guān)、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì )團體以及公民個(gè)人的房屋、場(chǎng)所、設施、運輸工具、工程機械等。……前款規定的臨時(shí)征用物，在使用完畢或者戒嚴解除后應當及時(shí)歸還;因征用造成損壞的，由縣級以上人民政府按照國家有關(guān)規定給予相應補償。”

　�、� 1983年12月17日國務(wù)院發(fā)布的《城市私有房屋管理條例》第4條規定：“城市私有房屋因國家建設需要征用拆遷時(shí)，建設單位應當給予房屋所有人合理的補償，并按房屋所在地人民政府的規定對使用人予以妥善安臵。被征用拆遷房屋的所有人或使用人應當服從國家建設需要，按期搬遷，不得借故拖延。”

　�、� 1990年9月7日第七屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十五次會(huì )議通過(guò)、根據2000年10月31日第九屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第十八次會(huì )議決定修改的《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》的第13條規定：“國家依法保護歸僑、僑眷在國內私有房屋的所有權。依法征用、拆遷歸僑、僑眷私有房屋的，建設單位應當按照國家有關(guān)規定給予合理補償和妥善安臵。”

　　4.“完全補償”標準。

　　1998年通過(guò)的《土地管理法》對土地征用的土地補償標準沒(méi)有明確規定，但是規定了規定支付土地補償費和安臵補助費，尚不能使需要安臵的農民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安臵補助費，事實(shí)上確立的是“完全補償”的標準。①1991年2月15日發(fā)布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安臵條例》規定的水利水電工程建設征地補償和移民安臵應當移民安臵與庫區建設、資源開(kāi)發(fā)、水土保持、經(jīng)濟發(fā)展相結合，逐步使移民生活達到或者超過(guò)原有水平，事實(shí)上確立的也是“完全補償”標準。②2001年《城市房屋拆遷管理條例》對房屋拆遷的補償標準沒(méi)有規定，但是從其規定的評估程序來(lái)看似乎采取的是“完全補償”的標準。值得指出的是，雖然上述法律法規規定了“完全補償”的標準，但執行的情況并不容樂(lè )觀(guān)。

　　注：① 1986年通過(guò)的《土地管理法》第29條規定：“依照本法第二十七條、第二十八條的規定支付土地補償費和安臵補助費，尚不能使需要安臵的農民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區，直轄市人民政府批準，可以增加安臵補助費。但是，土地補償費和安臵補助費的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍。”

　�、� 參見(jiàn)1991年1月25日國務(wù)院第77次常務(wù)會(huì )議通過(guò)、1991年2月15日國務(wù)院以第74號令公布施行的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安臵條例》。

　　就我國目前行政補償標準的現狀來(lái)講，不同程度地存在著(zhù)隨意性大、撫慰力度不足的特點(diǎn)，不能為當事人正當權益提供有力保護。我國今后在立法確定國家補償標準時(shí)，應當以公平補償或公正補償或正當補償為標準，具體來(lái)講，該標準包括以下兩個(gè)方面：

　　(1)一般應當堅持“完全補償”標準，承認我國行政補償是根據受害人的全部損害并充分考慮對當事人生存和發(fā)展利益的長(cháng)遠影響，來(lái)確定補償的具體數額。否則，會(huì )助長(cháng)國家權力的濫用和使不特定公民、組織的合法權益處于不可預期、隨時(shí)可能發(fā)生的危險中，得不到有力保障。無(wú)論從社會(huì )公平和正義標準出發(fā)考慮，還是從社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展、人權保護、法治文明的進(jìn)步考慮，都要求補償受害人遭受的全部損害。補償“全部”損害所指的全部應是社會(huì )中性第三人眼中的“全部”，即既不是補償權利人眼中的“全部”，也不是補償義務(wù)人眼中的全部，而是社會(huì )中性第三人眼中的“全部”。因為當事人尤其是補償權利人主觀(guān)特別環(huán)境比較復雜，國家公權力主體進(jìn)行補償時(shí)如果對所有相對入主觀(guān)特別環(huán)境均加以考慮，加以了解，加以求證，則其必然糾纏在具體瑣碎的補償事務(wù)中，無(wú)所作為。

　　(2)當事人有過(guò)錯時(shí)，不排除“適當補償”標準的適用。行政補償標準，可以在制定《國家補償法》時(shí)予以規定，但不必太具體詳細，只作出標準性規定即可，可以再另外制定《國家補償標準實(shí)施細則》，對特定種類(lèi)的損害補償，比如精神損害補償，也可以在立法中作技術(shù)處理，有些領(lǐng)域的補償標準可以適用民事立法的有關(guān)規定。

　　三、關(guān)于行政補償的方式

　　國家承擔行政補償責任的方式，即行政補償方式，是指國家行政主體承擔補償責任的各種形式。補償是對損害的補救，根據損害的性質(zhì)、情節及程度的不同，補償的方式也有所不同。正確地適用行政補償的方式，對于彌補受害人的損害具有重要意義，采用何種補償方式，直接關(guān)系到能否對受害人合法權益提供適當的補救。

　　行政補償方式，從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，可以劃分為兩大類(lèi)，即直接補償和間接補償，以金錢(qián)或實(shí)物的方式直接填補受害人所受損失的行政補償方式即為直接補償，上述金錢(qián)補償、返還財產(chǎn)、恢復原狀都屬于直接補償的范疇，直接補償的特點(diǎn)是補償效果直接、快速，補償義務(wù)機關(guān)的給付行為一次完成，無(wú)需借助受害人的行為。而通過(guò)授予某種特殊權利或利益，如以帶薪假期、額外增加計劃內物資、解決農轉非指針、優(yōu)先安排就業(yè)、減免稅費等方式，間接填補受害人損害得行政補償方式，就是間接補償，其特點(diǎn)是補償義務(wù)機關(guān)不是通過(guò)積極主動(dòng)地給付行為直接補償受害人所受損害，而是通過(guò)給予受害人利益的其他方式間接補償受害人所受到的損失，并且受害人必須作出享受補償義務(wù)機關(guān)所給予的特殊利益的行為才能實(shí)現補償效果。

　　從立法上來(lái)看，我國行政補償的方式有多種多樣。1944年人民革命根據地時(shí)期頒布的《陜甘寧邊區地權條例》中確立了“金錢(qián)補償”和“調換土地”的補償方式。從新中國的成立到20世紀60年代，有關(guān)土地征用的補償規定當中，補償方式不斷豐富，又增加了對農民進(jìn)行農業(yè)方面和非農業(yè)安臵的補償方式。①1978年黨的十一屆三中全會(huì )到20世紀80年代末，我國頒布的一系列關(guān)于補償的法律、法規，規定的補償方式非常靈活。尤其是90年代以來(lái)，隨著(zhù)水利工程建設移民補償安臵制度的完善，行政補償的方式更加豐富。具體來(lái)說(shuō)，主要包括：

　　(1)金錢(qián)補償。金錢(qián)補償是我國較為常用的補償方式。無(wú)論土地征用、房屋拆遷，還是移民安臵等，主要采取金錢(qián)補償的方式。這一方式在我國的《土地管理法》、《城市房屋拆遷條例》等法律、法規中都有所體現。

　　(2)實(shí)物補償。實(shí)物補償也就是以同等條件或者性能的實(shí)物來(lái)彌補行政相對人損失的方式。我國法律規定的實(shí)物補償方式主要有調換土地②、產(chǎn)權調換、開(kāi)發(fā)荒地灘涂、調劑土地、外遷等。

　　(3)在人、財、物的調配上給予優(yōu)惠。

　　(4)減、免稅費。例如，《長(cháng)江三峽工程建設移民條例》中規定，對為安臵農村移民而開(kāi)發(fā)的土地和新辦的企業(yè)，在征收農業(yè)稅、農林特產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅等方面，國家給予免稅或者減稅優(yōu)惠。

　　注： ① 1958年1月6日全國人大常委會(huì )頒布的《國家建設征用土地辦法》第13條規定：“對因土地被征用而需要安臵的農民，當地鄉、鎮或者縣級人民委員會(huì )應該負責盡量就地在農業(yè)上予以安臵;對在農業(yè)上確實(shí)無(wú)法安臵的，當地縣級以上人民委員會(huì )勞動(dòng)、民政等部門(mén)應該會(huì )同用地單位設法就地在其它方面予以安臵。”

　�、� 見(jiàn)前引《城市郊區土地改革條例》第14條明確規定。

　�、� 這一補償方式主要體現在移民方面的規定。

　　(5)在晉級晉職、增加工資、安排就業(yè)、分配住房和解決農轉非的戶(hù)口指針等問(wèn)題上給予照顧。隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，有一些該類(lèi)補償方式適用范圍越來(lái)越窄，變得越來(lái)越失去意義，比如辦理農轉非的補償方式，目前主要適用于因大中型水利水電工程建設土地被征收，而確實(shí)安臵不了的移民，并且采取這種方式還要經(jīng)過(guò)非常嚴格的審批程序，在計劃經(jīng)濟時(shí)代，這種補償方式的作用是顯而易見(jiàn)的，但在目前的條件下，這種補償的方式作用已大打折扣了。

　　(6)給予醫療、撫恤。我國的法律己明確規定，對于公民非因履行職務(wù)而為保護國家利益、公共利益和公民人身、財產(chǎn)安全、不顧個(gè)人安危，積極同違法犯罪行為作斗爭或者在災害事故中勇于救助，因此受傷、致殘或死亡的，國家按照有關(guān)規定給予醫療或撫恤。給予醫療、撫恤是國家對因維護公益而受到損失的人提供的社會(huì )保障待遇，對于受損失的人而言當然也是一種補償方式。例如，我國1998年4月29日第九屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二次會(huì )議通過(guò)的《消防法》第38條規定;“對因參加撲救火災受傷、致殘或者死亡的人員，按照國家有關(guān)規定給予醫療、撫恤。”

　　(7)提供其他政策性?xún)?yōu)惠和照顧。例如，《長(cháng)江三峽工程建設移民條例》中規定，對移民安臵區發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和鄉鎮企業(yè)以及旅游業(yè)的，國家在專(zhuān)項貸款、技術(shù)改造、科技開(kāi)發(fā)等方面給予照顧和扶持等。還有人提出，為適應經(jīng)濟體制的轉換，在大中型水利水電工程建設征地以及移民補償時(shí)還應建立移民社會(huì )保障系統，加大政策傾斜和優(yōu)惠力度。

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