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如何統籌城鄉與縣域治理創(chuàng )新調研報告
統籌城鄉發(fā)展，是黨中央、國務(wù)院站在國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展全局的高度，科學(xué)把握時(shí)代發(fā)展要求，做出的重大戰略決策。湖北省地處中部欠發(fā)達地區，在城鄉統籌發(fā)展中面臨諸多挑戰和機遇。
經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年的發(fā)展，湖北省總體進(jìn)入了工業(yè)化快速推進(jìn)和崛起的新階段，“重要戰略支點(diǎn)”建設進(jìn)入加速推進(jìn)新時(shí)期。，全省地區生產(chǎn)總值首次過(guò)萬(wàn)億元，實(shí)現了經(jīng)濟發(fā)展的大跨越;，農民人均純收入超過(guò)5000元，實(shí)現了生活水平大提高。但是，湖北省經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中的不協(xié)調、不平衡的問(wèn)題仍然十分突出，尤其是城鄉發(fā)展差距很大。，全省城鄉居民收入比高達2.85：1�？偟膩�(lái)看，農業(yè)基礎仍然脆弱，最需要加強;農村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持;農民增收仍然困難，最需要加快。因此，湖北全面建設小康社會(huì )的重點(diǎn)在農村，難點(diǎn)在農村。只有推動(dòng)城鄉統籌發(fā)展、推進(jìn)城鄉一體化建設，跳出傳統的就農業(yè)抓農業(yè)、就農村抓農村的思維定式，破除城鄉分割的體制性障礙，促進(jìn)城鄉融合、資源共享、產(chǎn)業(yè)互補、市場(chǎng)互動(dòng)、人力互促，才能最終形成城鄉之間一體化發(fā)展新格局，實(shí)現城鄉共同繁榮，達致全面建設小康社會(huì )的宏偉目標。
在即將來(lái)臨的“十二五”時(shí)期，城鄉一體化對湖北省乃至全國的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展轉型將產(chǎn)生全局性和深刻性影響作用，這一時(shí)期也是城鄉結構變化從量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。湖北省作為中部省份和后發(fā)地區，將成為國家下一步推動(dòng)城鎮化發(fā)展戰略的重要區域，這對于城鄉統籌發(fā)展帶來(lái)新機遇。
一、統籌城鄉的鄂州經(jīng)驗
，湖北省委、省政府在深刻分析國內外發(fā)展新形勢的基礎上，提出在鄂州開(kāi)展統籌城鄉促進(jìn)城鄉一體化的試點(diǎn)工作。目的是通過(guò)在鄂州先行先試，探索一條適合中部地區的以城帶鄉、以工促農的新路子，在全省起到示范帶動(dòng)作用。試點(diǎn)工作一年來(lái)，鄂州市城鄉一體化發(fā)展試點(diǎn)工作取得了重要的階段性成果。，鄂州實(shí)現地區生產(chǎn)總值同比增長(cháng)15.2%，增幅在全省各市州中居第一位;地方一般預算收入增長(cháng)21.6%，居第4位;城鎮居民人均可支配收入增長(cháng)9.5%，居第2位;農民人均純收入達到5718元，高出全省平均水平683元�；A設施建設得到加強，農民生產(chǎn)生活條件明顯改善，城鄉環(huán)境明顯改觀(guān)。
總結鄂州市的試點(diǎn)經(jīng)驗，從縣域治理的角度看，主要包括以下幾個(gè)方面的內容：
�、苯y籌城鄉發(fā)展規劃，實(shí)現全域規劃新格局。全市按照“1311”四位一體的城鄉空間格局(1個(gè)主城區、3個(gè)新城區、10個(gè)特色鎮、106個(gè)中心村)，構建現代化、網(wǎng)絡(luò )型的市、區、鎮、村建設體系，構筑起城鄉互動(dòng)發(fā)展、整體推進(jìn)的空間發(fā)展形態(tài)。
�、步y籌城鄉基層單元，構建一體化治理新體系。鄂州市把推進(jìn)農村新社區建設作為城鄉一體化工作的突破口，將全市320個(gè)村歸并為106個(gè)中心村(這個(gè)比例基本上是3：1)，探索出“遷村騰地建新村”、“項目拆遷建新村”、“依托集鎮建新村”、“城中村改造建新村”、“產(chǎn)業(yè)培育建新村”、“規劃引導建新村”、“環(huán)境整治建新村”等6種新村建設模式。目前開(kāi)工建設的就有16個(gè)新村。這些新村按照“五統一”的要求建設，即統一規劃設計、統一建筑風(fēng)格、統一產(chǎn)業(yè)布局、統一基礎設施、統一公共服務(wù)，每個(gè)新村設立了“1+8”服務(wù)中心(1個(gè)文化廣場(chǎng)，8個(gè)工作室：村黨支部、村委會(huì )、農業(yè)發(fā)展公司、警務(wù)及民事調解工作室、衛生服務(wù)站、便民服務(wù)站、培訓中心、農家超市)，較好地解決了節約用地、建房成本、資金來(lái)源、規劃執行等方面的問(wèn)題。這些“模式”順應了城鎮化的發(fā)展趨勢，最大限度地節約了社會(huì )資源成本。
�、辰y籌城鄉產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成城鄉互促發(fā)展新布局。鄂州市按照城鄉產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化布局要求，推動(dòng)城區企業(yè)向農村延伸，形成城鄉產(chǎn)業(yè)相互融合，三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展的新格局。在工業(yè)發(fā)展上，充分挖掘優(yōu)勢，打造產(chǎn)業(yè)集群，生物醫藥、電子信息、冶金能源、建材、模具材料、紡織服裝等工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群初具規模。在農業(yè)發(fā)展上，著(zhù)力培育農業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，壯大龍頭企業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展水產(chǎn)、畜牧、蔬菜、林果等四大支柱產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，不斷提高農業(yè)組織化程度。著(zhù)力開(kāi)發(fā)農業(yè)多種功能，休閑農業(yè)、旅游農業(yè)、設施農業(yè)等現代農業(yè)加快推進(jìn)。在推動(dòng)現代服務(wù)業(yè)發(fā)展上，文化旅游、信息服務(wù)、現代物流、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等現代服務(wù)業(yè)水平不斷提升，形成了一條符合當地實(shí)際、特色鮮明的城鄉產(chǎn)業(yè)布局互融互補的路子。
�、唇y籌城鄉基礎設施建設，改進(jìn)公共服務(wù)均等化新面貌。鄂州市把城鄉基礎設施建設和城鄉公共事業(yè)均衡化作為改善民生的切入點(diǎn)，將農村基礎設施和公共服務(wù)設施納入城鄉規劃統籌安排，增強城鄉基礎設施建設的集約度，實(shí)現城鄉基礎設施共建共享，基本上實(shí)現了路網(wǎng)、電網(wǎng)、供排水網(wǎng)、廣播電視電話(huà)互聯(lián)網(wǎng)和供氣網(wǎng)等“五網(wǎng)”建設城鄉一體化。率先推行城鎮職工醫療保險、城鎮居民社會(huì )保障、新型農村合作醫療保險、醫療救助“四網(wǎng)合一”，實(shí)現了城鄉低保一體化;建立了城鄉暢通、信息互聯(lián)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò );不斷培育市場(chǎng)流通主體，完善城鄉流通體系，推進(jìn)城鄉要素流動(dòng)。
為了配合城鄉統籌發(fā)展，鄂州市還通過(guò)抓盤(pán)活土地、抓招商引資、抓項目投資、抓民營(yíng)資本投入，破解資金籌措的難題;整合項目，出臺鼓勵政策，破解遷村騰地的難題;大力推進(jìn)一鄉一業(yè)、區域發(fā)展，破解支柱產(chǎn)業(yè)培植的難題;運用市場(chǎng)機制，出臺優(yōu)惠政策吸引商家投資，破解項目招商的難題;推進(jìn)工業(yè)向園區集中，農民向城鎮集中，土地向規模經(jīng)營(yíng)集中，破解集中集約集群發(fā)展的難題;推進(jìn)戶(hù)籍制度、土地管理和使用、財政支農資金整合和建立多元化的投入機制、城鄉公交聯(lián)運、城鄉供水體制、城鄉教育、衛生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì )保障、行政管理體制等十個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節的改革，破解體制機制方面的難題，初步建立起推進(jìn)城鄉一體化協(xié)調發(fā)展的長(cháng)效機制。
鄂州市在短短一年的時(shí)間里之所以能夠取得可觀(guān)的階段性成果，與省委、省政府的大力支持分不開(kāi)，與鄂州市委、市政府強力推進(jìn)分不開(kāi)，同時(shí)與鄂州市情的特殊性也是分不開(kāi)的。鄂州市是一個(gè)比較特殊的地級市，它沒(méi)有下轄的縣(市)，管轄的范圍較窄,實(shí)際上相當于一個(gè)工業(yè)化程度較高的縣。很顯然，鄂州經(jīng)驗對縣域治理的創(chuàng )新，具有重要借鑒意義。它給我們的一條重要啟示是，統籌城鄉發(fā)展，不能不注重發(fā)揮縣(市)的能動(dòng)性和主體性。
二、統籌城鄉發(fā)展關(guān)鍵在縣
xx總理在今年的政府工作報告中強調，要統籌推進(jìn)城鎮化和新農村建設，促進(jìn)城鎮化和新農村建設的良性互動(dòng)。而要在城鄉統籌發(fā)展中做好城鎮化和新農村建設這兩篇大文章，關(guān)鍵在縣。
首先，縣是聯(lián)結城鄉的重要“接點(diǎn)”。在推進(jìn)城鎮化和新農村建設中，縣一級政府是主要操作手，一切好的路線(xiàn)方針和具體的政策措施最終都必須依靠縣級政府來(lái)貫徹、落實(shí)。而且，只有在縣一級才有可能協(xié)調好城鎮化和新農村建設兩項工作。
其次，縣城和縣域中心鎮將是我國未來(lái)城鎮化的重要增長(cháng)點(diǎn)。一方面是我國大中城市已經(jīng)有了很大發(fā)展，甚至有些大城市的發(fā)展達到了“飽和”狀態(tài)或者漸趨擴展的臨界點(diǎn)，不宜再增加人口了;另一方面，農村人口近些年又急劇向縣城和中心鎮聚集，許多外出打工農民賺錢(qián)后更愿意到縣城和中心鎮建房購房、安家落戶(hù)。除了新農村建設以外，以縣城和中心鎮的發(fā)展為主要內容的新型城鎮化無(wú)疑是縣域經(jīng)濟的另一新的重要支點(diǎn)。以湖北省為例，改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮化穩步發(fā)展，城鎮化率達45.2%。但總的來(lái)看，湖北城鎮化水平滯后于全國平均水平，滯后于工業(yè)化水平。從湖北省的實(shí)際情況來(lái)看，在未來(lái)一段時(shí)期內，全省人口分布格局將是：三分之一在大中城市、三分之一在小城鎮、三分之一在農村。因此，促進(jìn)人口向縣城、重點(diǎn)鎮聚集，是湖北省下一步城鎮化發(fā)展的重點(diǎn)。對一個(gè)100萬(wàn)左右人口的中等縣市，如果把縣城人口發(fā)展到30萬(wàn)人左右;建設3-5個(gè)中心鎮，每個(gè)達到8-10萬(wàn)人;建設一批能集聚-3000人的中心村，將大大完善湖北省城鎮體系，加快推進(jìn)湖北省城鎮化進(jìn)程。為此，在統籌城鄉發(fā)展中，要盡早做好縣城和縣域中心鎮的功能分區規劃，提升城鎮產(chǎn)業(yè)、資源和人口的聚集功能。同時(shí)，要不斷深化戶(hù)籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶(hù)條件的政策，促進(jìn)符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮落戶(hù)。
城鎮化發(fā)展和新農村建設好比是縣域經(jīng)濟發(fā)展的“兩翼”，只有兩者比翼齊飛，才能促進(jìn)城鎮化和新農村建設的良性互動(dòng)，最終找到一條適合中國特殊國情的城鄉一體化發(fā)展道路。
既然統籌推進(jìn)城鎮化和新農村建設關(guān)鍵在縣，那么，充分調動(dòng)縣級政府的積極性和能動(dòng)性則是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。如何調動(dòng)縣級政府的積極性和能動(dòng)性呢?筆者認為至少要做到以下三點(diǎn)：
一是讓縣級政府“責權利相統一”，成為一級有權有能的基層政府。除了要改革現有的財政體制，實(shí)行“省管縣”財政體制以外，還要加快縣級行政體制改革，在省縣之間合理劃分事權，賦予縣級政府更多的權能，逐步廢除市管縣體制，最終形成中央、省(市、自治區)、縣(市)三級的行政管理體系。
二是進(jìn)一步優(yōu)化縣級權力結構，合理配置公共資源，使縣一級政府成為效能型政府。目前的縣級權力結構仍然存在黨政分工重疊、部門(mén)機構架床疊屋和人浮于事等問(wèn)題，遇事則相互推諉，遇矛盾則繞著(zhù)走，嚴重限制著(zhù)縣級政府的權力運作效能。與此同時(shí)，又由于部門(mén)林立、機構分立，中央和省級政府不斷加大對農村投入的各種公共資源因為得不到合理配置，而發(fā)揮不了應有的效益。
三是健全民眾民主參與機制，把縣級政府建成能及時(shí)回應廣大群眾需求的服務(wù)型政府。通過(guò)健全民眾民主參與機制，讓民眾的意見(jiàn)和需求能夠及時(shí)被縣級政府所吸納，并及時(shí)轉換為為民所需的公共服務(wù)項目;通過(guò)健全民眾民主參與機制，讓民眾也能有效地參與到當地政府的民主決策和民主管理中來(lái)，發(fā)揮民主監督的作用，讓公共權力在陽(yáng)光下運行，不偏離公共利益的軌道;通過(guò)健全民眾民主參與機制，使民眾在包括權威資源在內的關(guān)鍵性公共資源的分配或配置上真正享有知情權、話(huà)語(yǔ)權，讓公共資源服務(wù)于公眾利益、增進(jìn)公民福利。
縣，不僅是我國城鄉統籌發(fā)展的重要“接點(diǎn)”，而且是國家與鄉村社會(huì )的重要溝通“中介”，只有抓好縣這個(gè)關(guān)鍵，才能最終破解中國式“三農”難題!
三、適應城鄉一體化發(fā)展需要，大力推進(jìn)縣域治理創(chuàng )新
在統籌城鄉發(fā)展中，除了要統籌城鄉規劃、統籌城鄉建設、統籌城鄉產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統籌城鄉公共服務(wù)等物質(zhì)層面的一體化建設和發(fā)展以外，筆者認為，更為重要是要構建與之相適應的城鄉一體化縣域治理體制。不在統籌城鄉體制上進(jìn)行根本性創(chuàng )新，很難真正推進(jìn)城鄉一體化發(fā)展。從鄂州經(jīng)驗看，當前要在以下幾個(gè)方面加大體制創(chuàng )新力度：
(一)以社區自治為基礎，在構建社會(huì )治理單元中創(chuàng )新。
統籌城鄉發(fā)展，實(shí)現城鄉一體化發(fā)展，必須建設城鄉一體化的社會(huì )治理單元。這個(gè)新的基本社會(huì )單元，應該是“社區”。我國城鎮已經(jīng)建立了以社區為基本單位的治理體系。黨在xx屆六中全會(huì )《關(guān)于構建社會(huì )主義和諧社會(huì )若干重大問(wèn)題的決定》中提出“積極推進(jìn)農村社區建設，健全新型社區管理和服務(wù)體制，把社區建設成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì )生活共同體”，完全合乎統籌城鄉發(fā)展的要求。只有建立城鄉一體的基層治理單元，才能真正破除既有的城鄉行政和社會(huì )治理的二元結構。
鄂州以農村新社區建設為突破口的做法值得借鑒。鄂州通過(guò)前述多種模式建成了近城、近鎮、近交通或流通樞紐的眾多農戶(hù)新的聚集區，即農村新社區。這類(lèi)社區實(shí)踐上已經(jīng)與城鎮聯(lián)為一體。是農民變市民的主要載體。鄂州以農村新社區為基礎，以方便居民民主自治為目的，大力推進(jìn)社區建設，健全新型社區管理和服務(wù)體制，把社區建設成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì )生活共同體。鄂州恒大新社區就是依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)的新社區，周邊四個(gè)行政村各有一部分農村住戶(hù)遷到新社區，主要靠民營(yíng)企業(yè)的貢獻，為居民提供了有效的公益性服務(wù)，對周邊農戶(hù)產(chǎn)生了巨大的吸引力，越來(lái)越多的農戶(hù)自愿加入新社區，為探索農民自費變市民之路積累了寶貴經(jīng)驗。
農村新社區建設必須尊重農民群眾的意愿。特別是村落社區范圍的界定、自治機構的設立、民主選舉和運行機制的建立，都必須根據農民群眾的意愿。主要依靠農民群眾的主動(dòng)參與為驅動(dòng)力，不能搞行政推動(dòng)和強迫命令，更不能搞一刀切、搞花架子、搞形式主義。農民群眾的參與狀況直接關(guān)系到農村新社區建設的成敗。農村新社區建設必須以服務(wù)群眾為根本，以增進(jìn)群眾公共福利為宗旨。
建設農村新社區是城鎮化與新農村建設緊密結合的一個(gè)重要載體。要注意整合周邊落社區內外各種資源，通過(guò)群眾的民主參與、民主監督實(shí)現新農村建設資源的有效使用;改善村落社區居民生產(chǎn)生活基本條件，大力發(fā)展農村各項公益性事業(yè);政府的各種公共服務(wù)或公益性事業(yè)可以委托給農村社區和其他農民合作組織提供或興辦，將農村新社區建設為新農村建設的綜合性平臺。
更重要的是，將農村新社區建設為居民自治的基礎性組織。實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。農村新社區一旦建立，就要由社區居民民主選舉社區理事會(huì )，該理事會(huì )一般由3～5名本社區居民組成，理事會(huì )設1名理事長(cháng)，其他成員為理事，由社區理事會(huì )管理社區日常性事務(wù)。但是，有關(guān)農村社區重大事項的確定、公共工程的建設和實(shí)施、公益性事業(yè)的建設和發(fā)展等社區事務(wù)應在社區居民會(huì )議上討論、決定或通過(guò)。新社區理事會(huì )的理事長(cháng)最好成為村委會(huì )的當然成員、鄉鎮人民代表。
在農村新社區建設初期，要正確處理好新社區與行政村的關(guān)系，特別是處理好村黨支部、村委會(huì )與農村新社區理事會(huì )的關(guān)系。農村新社區理事會(huì )必須在村黨組織和村委會(huì )的領(lǐng)導和指導下開(kāi)展工作;對于農村新社區自身的事務(wù)，村黨組織和村委會(huì )要充分尊重農村新社區理事會(huì )的自主權，不得隨意干預;村黨組織和村委會(huì )將更多的精力放在協(xié)調鄉鎮與農村新社區、以及農村新社區之間的關(guān)系上來(lái)。等到新社區自治成熟的時(shí)候，可以根據當地情況考慮撤銷(xiāo)行政村層級。
(二)以鄉鎮官民合作為主旨，在重構鄉鎮權力結構中創(chuàng )新。
目前我國絕大部分農村地區的鄉村社會(huì )發(fā)育尚不健全，還不能實(shí)現鄉村社會(huì )的自我治理，只能依據當地的經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展水準，因地制宜地選擇“鎮政”、“鎮政鄉派”或“鄉派”等不同形式進(jìn)行構建;如果當地的鄉村社會(huì )有了充分發(fā)展，可以實(shí)現鄉村社會(huì )的自我治理，并且有一定的自治能力和社會(huì )經(jīng)濟基礎，它就可以推行“鄉鎮自治”或“鄉民自治”。
“鎮政”比較適宜于工商業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達、本地財政狀況良好的地區;這些地區基本上實(shí)現了城鎮化�？梢圆扇�“委托擴權”的改革方式，進(jìn)一步擴大鎮政府的自主權，將鎮政府建設為一級較為完備的基層政權組織。
“鄉派”適合于傳統農業(yè)地區，在這些地區，農村稅費改革之前，鄉級財政的主要來(lái)源是農業(yè)稅;農村稅費改革之后，其財政來(lái)源主要是來(lái)自上級政府的轉移支付。這種財政基礎不能支撐一個(gè)比較健全的鄉級政府，決定它只能向“鄉派”的方向改革。誠如徐勇所言，“財是政的基礎，財政來(lái)源與能力決定著(zhù)政權的特性與能力”。實(shí)行“鄉派”的地方，要不斷強化縣級政府的公共管理和公共服務(wù)的職能，建構“以縣為主、鄉鎮協(xié)助”的農村公共服務(wù)體系。
“鎮政鄉派”適宜于一些鄉鎮社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展不均衡的欠發(fā)達地區。在這些地區，少數鄉鎮的社會(huì )經(jīng)濟基礎較好，具有一定的財政能力，除了能夠保障鄉鎮政府日常運轉的需要以外，還可以發(fā)展公益事業(yè)，而且城鎮化達到了一定的水平，可以將這些鄉鎮按照“鎮政”的模式進(jìn)行改革;其它一些鄉鎮的社會(huì )經(jīng)濟基礎較差，沒(méi)有一定的財力基礎，最好按照“鄉派”的思路進(jìn)行改革。這樣在同一個(gè)地區就可以根據鄉鎮的不同情況因地制宜地實(shí)行“鎮政鄉派”。今后，凡是可以建立為一級比較完備的政權組織的鄉鎮，統一改稱(chēng)為“鎮政府”;凡是不能建立為一級比較完備的政權組織的鄉鎮，統一改稱(chēng)為“鄉政府”(或“鄉公所”、“鄉辦事處”)。這樣一來(lái)，“鄉”和“鎮”就有比較明晰的區分，以改變當前“鄉”“鎮”不分的混亂狀況。
其實(shí)，無(wú)論是“鎮政”還是“鄉派”(乃至“鄉政自治”)都只是鄉鎮制度構建的一種形式而已，鄉鎮制度構建的關(guān)鍵在于鄉鎮權力結構的重構，建構一種全新的“官”、“民”二元的治理結構，在體制內通過(guò)權力重構達致國家與鄉村社會(huì )之間的合作。
具體地說(shuō)，就是在鄉鎮一級實(shí)行人大常任制改革。常任鄉鎮人民代表可以參考“三三制”原則由三個(gè)部分構成：一部分是黨組織推薦的代表，一部分是農民群眾直接選舉產(chǎn)生的村落社區代表;一部分是通過(guò)競爭性選舉產(chǎn)生的民意代表，由這些常任代表組成鄉鎮人民代表會(huì )議，由它討論和決定鄉鎮社區的重大事務(wù)，并對鄉鎮政府(或鄉公所、辦事處)的日常行政事務(wù)進(jìn)行民主監督。該會(huì )議主席必須由鄉鎮人民直接選舉產(chǎn)生，不得兼任鄉鎮辦事處或同級黨委的職務(wù)。為了提高該會(huì )議組織的運行效率、加強對鄉鎮行政事務(wù)的日常性監督，常任人民代表人數不必太多，以便于開(kāi)展經(jīng)常性活動(dòng)。在條件比較成熟的地方，還可逐步實(shí)行“開(kāi)放式會(huì )議制度”(opentownmeeting)，不斷擴大普通民眾參與公共事務(wù)的運行機制。
這樣改革，既體現了“國家”對鄉村社會(huì )的有效治理，也充分體現了“國家”與鄉村社會(huì )的民主合作精神。鄉鎮的黨政機構更主要地貫徹和落實(shí)國家在農村地區的路線(xiàn)、方針和政策，包括計劃生育、社會(huì )治安綜合治理等社會(huì )管理職能，并協(xié)助縣級政府及其部門(mén)為農民和農村發(fā)展提供公共服務(wù);鄉鎮人民代表會(huì )議則是鄉鎮人民參政議政的主要渠道和形式，更主要地代表鄉村人民的意志，通過(guò)它可以比較有效的溝通民意。這樣一種制度設計，實(shí)際上滿(mǎn)足了國家治理和基層民主發(fā)展兩個(gè)方面的需要，可以在體制上解決農村社區自治進(jìn)一步發(fā)展、以及鄉鎮社區民主治理與國家治理之間的矛盾和沖突;從而，最終建立和諧、民主、合作的現代鄉鎮治理格局。
(三)以縣政服務(wù)轉型為核心，在重塑“以縣為主”的農村治理體制中創(chuàng )新。
縣級政府轉型勢所難免。一方面鄉村體制改革必然對縣政轉型產(chǎn)生壓力，只有縣鄉村聯(lián)動(dòng)才能切實(shí)保證鄉村體制改革的成果;另一方面縣政體制構成了一種組織場(chǎng)域，對鄉村形成一種“同構化”壓力，如果不對縣政進(jìn)行相應的改革，鄉鎮體制安排和農村基層組織設計無(wú)論如何美好，都會(huì )因為這個(gè)“同構化”的壓力而變樣走形，使之退回改革的“原點(diǎn)”。
縣政轉型的著(zhù)力點(diǎn)是建設服務(wù)型政府，重塑“以縣為主”的農村治理體制。因此，縣政轉型應圍繞著(zhù)如何加強農村公共服務(wù)建設、提升公共服務(wù)績(jì)效進(jìn)行改革，并通過(guò)提供公共服務(wù)的方式進(jìn)行農村治理，“服務(wù)”取代過(guò)去的“汲取”而成為政府與農民群眾之間的一條重要聯(lián)系紐帶。
首先，縣政的服務(wù)轉型，必須改變問(wèn)責體制。變對上的單向問(wèn)責為對上和對下的雙向問(wèn)責。這除了要加強縣級人大常委會(huì )的建設，提高縣級人大權能以外，還要實(shí)行縣級領(lǐng)導人的民主選舉，可先從競爭性選舉開(kāi)始，擴大民意基礎。
第二，縣政服務(wù)轉型，必須改進(jìn)工作考核辦法。要重新建立以公共服務(wù)為核心的工作考核評價(jià)體系，考核重點(diǎn)從注重形式和過(guò)程轉向注重成果和績(jì)效，從注重經(jīng)濟發(fā)展(特別是gdp和財政收入的增長(cháng))轉向公共服務(wù)和農村治理，尤其要突出對“為農服務(wù)”績(jì)效的考核。
第三，縣政服務(wù)轉型，必須改善公共服務(wù)方式。過(guò)去即便有所公共服務(wù)，也主要是由政府及其部門(mén)直接提供的，這種提供方式一般是通過(guò)建立相應的機構、由政府財政供養其工作人員來(lái)行使服務(wù)職能，以往的實(shí)踐證明，這種服務(wù)方式最終往往異化為“只養人不服務(wù)”或者“收費養人”的結果，導致“食之者眾、生之者寡”的局面。
在最近一輪鄉鎮改革中，湖北等地撤銷(xiāo)了這些“養人”機構，實(shí)行“以錢(qián)養事”的公共服務(wù)方式，不但精簡(jiǎn)了機構、減輕了財政供養負擔，而且還切實(shí)提升了公共服務(wù)的績(jì)效，為農民群眾提供了更多、更好的公共服務(wù)。這種“以錢(qián)養事”(改為“以財養事”似乎更妥)的公共服務(wù)新機制值得推廣。通過(guò)“以錢(qián)養事”的改革，變政府直接提供公共服務(wù)為市場(chǎng)化運作、政府購買(mǎi)，從而建立政府、市場(chǎng)和社會(huì )多元合作的公共服務(wù)模式。為此，要積極“推進(jìn)政事分開(kāi)，支持社會(huì )組織參與社會(huì )管理和公共服務(wù)”;積極培育和大力扶持各種非贏(yíng)利性、社會(huì )公益性非政府組織的發(fā)育和成長(cháng);“在履行好政府職能的同時(shí)，要把不應該由政府承擔的經(jīng)濟和社會(huì )事務(wù)交給市場(chǎng)、中介組織和村民自治組織”。并最終一個(gè)以“村落社區為基礎，鄉鎮政府居間協(xié)調，縣級政府為主導”的，覆蓋整個(gè)農村的新型公共服務(wù)體系。
湖北推行農村公益服務(wù)“以錢(qián)養事”改革的正面效應是顯而易見(jiàn)的，存在的問(wèn)題也是可以逐步完善的。從正面效應看，有三個(gè)提高，即財政投入、服務(wù)能力和農民滿(mǎn)意度三提高。從開(kāi)始，湖北把農村公益性服務(wù)列為省財政專(zhuān)項支出，從農村人平5元起步，三年增加到人平15元，6年累積投入24億元，支持農村公益事業(yè)發(fā)展，加強農業(yè)科技推廣體系建設，為農業(yè)生產(chǎn)提供技術(shù)推廣、防疫免疫等服務(wù)。目前，全省良種普及率達到95%，農業(yè)機械化率達到54%。今年繼續安排6億元予以支持，力爭新建農民專(zhuān)業(yè)合作社1000個(gè)，特色產(chǎn)業(yè)訂單率超過(guò)50%。抓住國家農機補貼增多的機遇，重點(diǎn)推進(jìn)糧食生產(chǎn)全程機械化，穩步發(fā)展油菜、茶葉、畜禽、水產(chǎn)機械化。在血吸蟲(chóng)疫區實(shí)施“以機代牛”工程，建設一批無(wú)耕牛村。從負面反映看，主要是農村公益性服務(wù)機構人員老化，捧不到“鐵飯碗”，就招不到青年學(xué)生，難以補充新生力量。筆者認為，解決這個(gè)問(wèn)題，要在政策配套上下功夫，一是對農村公益性服務(wù)機構要核定財政供養編制，實(shí)行定崗不定人體制;二是對獲得上崗資格的人員視同事業(yè)單位職工管理，可以評職稱(chēng)、可以在新老體制間調動(dòng)工作，解決技術(shù)人員的后顧之憂(yōu)。
第四，縣政服務(wù)轉型，必須優(yōu)化權力結構。一是縣級領(lǐng)導體制要總結一些地區試行的“黨代會(huì )常任制”成功經(jīng)驗，構建“一個(gè)核心、三個(gè)黨組”的新型權力結構。這個(gè)核心即是縣委，三個(gè)黨組即是縣人大、縣政府、縣政協(xié)黨組。在這一結構中，縣委居于核心地位，“總攬全局、協(xié)調各方”。二是精簡(jiǎn)和整合縣級職能部門(mén)機構，再造一個(gè)“效能、統一、廉潔”的公共行政體系。
第五，縣政服務(wù)轉型，必須改革省縣體制。在廢除“市管縣”體制、實(shí)行“市縣分治”的同時(shí)，省縣之間要進(jìn)行適當分權，把縣政建設為一級地方自治政府。
等到縣政完成服務(wù)轉型，構建了較為健全的農村公共服務(wù)體系和有效的公共服務(wù)機制，具備較強的農村公共服務(wù)能力，以及農村村落社區也具備比較完善的自治能力的時(shí)候，可以視其情況撤銷(xiāo)鄉鎮一級政府，從而最終建成以縣政為地方自治基礎的省、縣(市)兩級地方政府架構。
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