城區行政管理體制狀況調研報告

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城區行政管理體制，主要包括城區管理的機構及其職能體制、領(lǐng)導體制、城區街道的層級管理體制等，其核心是各機構間的職、權、責的配置問(wèn)題。本調研組通過(guò)對我區城區現行行政管理體制的調研，試圖摸清xx城區行政管理體制的現狀，總結出其運行的特點(diǎn)，找出其存在的問(wèn)題和不足，從而提出具有建設性的意見(jiàn)和建議。

 

　　一、xx城區行政管理體制現狀

 

　�。ㄒ唬�xx城區行政管理體制概況

 

　　xx城區源于原江北縣城兩路鎮。到2008年6月止，xx城區（北部新區除外，下同）主要包括雙鳳橋、雙龍湖、回興、龍溪、龍山、龍塔6個(gè)街道、44個(gè)社區居委會(huì )。在空間管理上與街道平行的還有空港工業(yè)園區、xx市現代農業(yè)開(kāi)發(fā)園區、兩路工業(yè)園區、空港新城等4個(gè)開(kāi)發(fā)管委會(huì )。xx城區管理實(shí)行在區政府領(lǐng)導下的“條塊結合”管理模式。市、區政府各職能部門(mén)依法對城區管理行使單項管理職能，開(kāi)發(fā)園區通過(guò)土地征用在街道內部分區域實(shí)施開(kāi)發(fā)建設及相關(guān)行政管理職能，街道對城區管理履行綜合性職能，社區居委會(huì )履行居民自治職能。我區現行的城區行政管理體制，總體還是適應xx城區發(fā)展需要的。

 

　　(二)城區行政職能管理機構

 

　　1、市、區級職能部門(mén)。目前，xx區具有城區管理職能的部門(mén)分市政府直屬和區政府直屬兩大類(lèi)，按其履行城市管理職責的分工，又大致有11個(gè)小類(lèi)。第一類(lèi)是城區規劃和建設部門(mén)。包括區規劃分局、區城鄉建設委員會(huì )、區國土分局、區土地儲備中心，主要對城區發(fā)展規劃、建設和土地資源利用實(shí)施行政管理。第二類(lèi)是城區市政環(huán)衛部門(mén)，即區市政委，主要對城區市政設施、環(huán)境衛生、綜合執法履行管理職能。第三類(lèi)是城區生態(tài)環(huán)保部門(mén)，包括區園林綠化局、區環(huán)保局，主要負責城區園林綠化、生態(tài)建設和環(huán)境保護行政管理工作。第四類(lèi)是城區交通規劃、建設、管理部門(mén)，有區交通管理委員會(huì )、區交警支隊，主要對城區公交客運、運輸、交通秩序進(jìn)行行政管理和行政執法。第五類(lèi)是城區經(jīng)濟發(fā)展管理部門(mén)，包括區發(fā)改委、區經(jīng)委、區商委、區外經(jīng)委、區中小企業(yè)局，主要承擔城區產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規劃管理和服務(wù)職能。第六類(lèi)是城區社會(huì )事業(yè)管理部門(mén)，包括區教委、區衛生局、區文化局、區體育局，主要對城區教育、衛生、文化、體育事業(yè)的發(fā)展履行行政管理職能。第七類(lèi)是城區民生管理部門(mén)，包括區勞動(dòng)保障局、區民政局、區房管局，主要履行城區居民勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì )保障、住房供給等民生民利的管理服務(wù)職能。第八類(lèi)是公共安全管理部門(mén)，包括區公安分局、區檢察院、區法院、區司法局、區安監局、區信訪(fǎng)辦，主要負責城區治安穩定、安全生產(chǎn)等行政管理。第九類(lèi)是城區人口與計生管理部門(mén)，包括區計生委、8個(gè)城區派出所，主要負責城區人口流動(dòng)管理與人口生育管理。第十類(lèi)是市場(chǎng)管理部門(mén)，包括區工商局、區質(zhì)監局、區食品藥品監督局，主要對有形商品市場(chǎng)進(jìn)行行政管理。第十一類(lèi)是其它管理部門(mén)，包括區行管辦（含區行政審批服務(wù)大廳）和城區內的7個(gè)便民服務(wù)中心，主要承擔城區居民和法人的行政審批服務(wù)職能。

 

　　2、城區開(kāi)發(fā)建設機構。城區開(kāi)發(fā)建設機構始于1984年底的龍溪開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)建設機構根據城區開(kāi)發(fā)建設的需要設立、變更和撤消，是區政府直屬的“一級開(kāi)發(fā)、滾動(dòng)發(fā)展、獨立核算、自求平衡”的特殊經(jīng)濟開(kāi)發(fā)實(shí)體。目前，開(kāi)發(fā)建設機構有空港工業(yè)園區、現代農業(yè)園區、兩路工業(yè)園區、空港新城管委會(huì )。各開(kāi)發(fā)建設機構在規劃建設區域內，全面行使城區發(fā)展規劃、建設和管理職能。

 

　　3、街道辦事處。街道辦事處屬區政府的派出機構，但實(shí)際上已履行了基層人民政府的行政管理職能，對轄區內經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )建設與管理全面負責。

 

　　4、社區居委會(huì )。城區6個(gè)街道的社區居委會(huì )共有44個(gè)。社區居委會(huì )是城區居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在街道辦事處的指導、支持和幫助下，行使本社區由居民自治的議事、決策、協(xié)調、服務(wù)和監督等職能。

 

　�。ㄈ�）xx城區行政管理的主要特點(diǎn)

 

　　1、縱向三級管理。xx城區行政管理呈三條縱線(xiàn)的三級管理結構體制。第一條是“一個(gè)政府三級管理”的綜合行政管理縱線(xiàn)。即一個(gè)區政府、6個(gè)城市街道辦事處、44個(gè)社區居委會(huì )，三級行政管理部門(mén)各自履行自己的城市管理職責，形成三級城區綜合行政管理縱線(xiàn)。第二條是“一個(gè)政府三級管理”的城市專(zhuān)門(mén)行業(yè)管理縱線(xiàn)。即一個(gè)區政府、50余個(gè)區級專(zhuān)門(mén)職能管理部門(mén)及其下設各街道辦的站所，三級專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)各司其責，形成三級城市專(zhuān)門(mén)職能管理縱線(xiàn)。第三條是“市級多個(gè)行政主管部門(mén)三級延伸管理”的城區專(zhuān)門(mén)職能管理縱線(xiàn)。即市政府專(zhuān)業(yè)管理職能部門(mén)（如市國土局、市地稅局、市公安局、市交警總隊等）、市政府專(zhuān)業(yè)管理職能部門(mén)駐xx的分支機構（如xx區國土分局、xx區地稅分局、xx區公安分局、交警xx支隊等）及其下設各街道的站所，職能三級延伸。“三級縱向管理”形成了“市區共治、條塊合管”的城區管理體制。

 

　　2、橫向塊塊負責。從橫向看，xx城區行政管理空間按街道、開(kāi)發(fā)建設機構轄區切塊，各街道辦事處和開(kāi)發(fā)機構在各自的“領(lǐng)地”里按其職能實(shí)施行政管理。在開(kāi)發(fā)區，街道辦事處負有為開(kāi)發(fā)機構提供征地拆遷、社會(huì )穩定等工作服務(wù)的責任。按照“屬地原則”，街道辦事處和開(kāi)發(fā)機構對轄區內城區管理，應當負起全面責任。

 

 

 

　　3、縱橫條條主導。城區行政管理，市、區主管部門(mén)依據相關(guān)法律法規，握有“人、事、財”權，在城區規劃、建設、管理等各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層面均處于支配地位，理直氣壯地通過(guò)上收機構和人員，下放事權和責任，使塊塊服從其“領(lǐng)導”。街道和開(kāi)發(fā)機構面對法律地位的缺失，仍然以主人翁的姿態(tài)對“條條”進(jìn)行“協(xié)調”，以“責任人”的身份承擔起“條條”應當盡的義務(wù)和責任。這是xx城區管理體制的實(shí)質(zhì)特點(diǎn)。

 

　　二、城區行政管理存在的主要問(wèn)題

 

　�。ㄒ唬┏菂^行政管理職責不夠細化，落實(shí)到位有一定難度

 

　　xx城區管理中“市區共治，條塊合管”這一體制特色，在實(shí)踐中暴露出不少弊端。問(wèn)題的癥結主要是市政府對xx城區管理的職權與責任，職責雖然明確，但是落實(shí)到位仍然存在差距；區政府職能部門(mén)與街道、開(kāi)發(fā)機構管理城區的職權與責任；市、區行政主管部門(mén)與街道、開(kāi)發(fā)機構、社區居委會(huì )在城區管理中的權責也需進(jìn)一步界定。在市、區行政主管部門(mén)之間的職權與責任關(guān)系方面，如城區湖庫管理、住宅裝修、油煙排放等等，存在共管又不管或難管的領(lǐng)域，解決問(wèn)題時(shí)執行到位有困難。在“條塊結合”的結合部，工作責任細化不夠。由于城區行政管理職責的劃分不夠精細和準確，互為前置條件，上級代替下級，塊塊條條推諉扯皮，無(wú)所適從的現象就難免隨時(shí)發(fā)生。

 

　�。ǘ�）條條之間缺乏統籌協(xié)調

 

　　在我區，市、區主管部門(mén)之間還存在縱向職能獨立、政出多門(mén)、各自為政現象，說(shuō)起來(lái)齊抓共管，做起來(lái)扯皮推諉，使城市整體功能難以得到充分發(fā)揮。如雙龍湖公園的建設管理問(wèn)題，公園建設由區城建委負責，園林綠化由區園林局負責，水面管理由區農機水利局負責，水體污染監測由區環(huán)保局負責，污染物排放設施及各種附屬設備設施的建設管理由區市政委負責。而區環(huán)保局一旦監測到污水水質(zhì)超標，究竟由誰(shuí)來(lái)牽頭處理？環(huán)境監測排污費的收取由區環(huán)保部門(mén)負責，而城市排污基礎設施卻屬于市政部門(mén)管理，超標污水會(huì )對排水設施和污水處理設施造成嚴重損壞，這就形成了“收費的無(wú)力管理”、“管理的無(wú)權收費”的現象。公園排污設施建設又由市政部門(mén)立項，建委負責建設，互相牽制。類(lèi)似的.問(wèn)題還出現在交通執法與交警執法、工商執法與藥品食品監督執法、工商行政管理執法與文化市場(chǎng)執法等多個(gè)方面。有些事情好像多部門(mén)誰(shuí)都可以管，但誰(shuí)牽頭就誰(shuí)組織，誰(shuí)就要出錢(qián)、出人、出車(chē)、出力，部門(mén)經(jīng)費又是財政包干使用，結果誰(shuí)也不愿牽頭，誰(shuí)都不愿管。

 

　�。ㄈ�）條塊管理權責不對稱(chēng)

 

　　“條條有權難辦事，塊塊管事沒(méi)有權”，這是城區行政管理中市區行政主管部門(mén)與街道、開(kāi)發(fā)機構關(guān)系的現實(shí)寫(xiě)照。條條管理點(diǎn)多面廣，鞭長(cháng)莫及，不得不依靠塊塊發(fā)揮作用。按照條塊結合，以塊為主的管理理念，我區把城區行政管理的大部份責任放到了街道和開(kāi)發(fā)機構，有的甚至放到了社區居委會(huì )，但是，管理權限和管理經(jīng)費卻沒(méi)有隨之下放。有權的不管事，管事的沒(méi)有權，有錢(qián)的不管事，管事的沒(méi)有錢(qián)，讓街道、開(kāi)發(fā)園區和社區居委會(huì )感到十分無(wú)奈。

 

　�。ㄋ模┬姓�管理手段單一

 

　　在城區管理的運作中，目前我區的行政管理手段還比較單一。各相關(guān)職能部門(mén)比較習性于依靠行政命令、行政審批、行政檢查、行政執法等行政手段來(lái)進(jìn)行管理，缺少更加靈活、更加優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策，缺少市場(chǎng)化運作機制，沒(méi)有充分發(fā)揮出市場(chǎng)的調控功能。一些政府職能部門(mén)將城市管理的規劃、建設、管理、監督的職能集于一身，缺少科學(xué)的監督控制機制，這樣就很難確保以公眾利益為主的政府目標的實(shí)現，從而導致許多本來(lái)應該通過(guò)社會(huì )中介組織和其他社會(huì )組織及市民群眾自己來(lái)解決的問(wèn)題，仍然由政府出面包攬，把過(guò)多的社會(huì )責任和事務(wù)矛盾集中到了政府。比如在環(huán)衛作業(yè)、綠化養護或其他管護作業(yè)方面，沒(méi)有引入市場(chǎng)競爭機制，沒(méi)有實(shí)行企業(yè)化運作、社會(huì )化服務(wù)，導致其服務(wù)能力和利用率較低。

 

　�。ㄎ澹┬姓�管理信息公開(kāi)不夠

 

　　現代城市管理必須堅持信息及時(shí)公開(kāi)。公開(kāi)城區管理信息，是城區政府的法定責任，也是依靠社會(huì )組織和市民有效參與城區管理和監督的前提。目前，我區在xx廣場(chǎng)設置了電子顯示屏，建立了政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，對城區管理信息公開(kāi)進(jìn)行了一些探索。但從今年上半年發(fā)生的松樹(shù)橋中學(xué)女生死亡事件處理等問(wèn)題看，行政管理信息公開(kāi)仍是政府一大軟肋。

 

　　三、加強城區行政管理的對策及建議

 

　　(一)理清城區行政管理職能

 

　　城區行政管理，必須堅持分級管理、政事（政企、政社）分開(kāi)、權責一致、精簡(jiǎn)高效、管理精細的原則，及時(shí)清理和界定各個(gè)管理機構的職能。一是應明確界定xx市人民政府、xx區人民政府、街道和園區三個(gè)層面的城區管理職能，按照“誰(shuí)決策誰(shuí)負責”的原則，用法律或政策形式明確各個(gè)管理層級的具體事權和責任，防止任何層級盲目運用行政資源進(jìn)行非科學(xué)決策而不負責任的現象發(fā)生。二是按照“大部門(mén)體制”改革精神，及時(shí)調整行政主管部門(mén)管理職能。建議區政府設立xx區城區工作管理委員會(huì )，加強城區規劃、建設和管理統籌協(xié)調工作，把相應職能部門(mén)合并。城區工業(yè)經(jīng)濟部門(mén)、商業(yè)經(jīng)濟部門(mén)、農業(yè)經(jīng)濟部門(mén)等等，可以分別逐步合并。城區湖庫管理、市場(chǎng)管理、執法管理等多個(gè)部門(mén)多頭管理的重點(diǎn)事項，建議歸并給一個(gè)最能履行其職能的部門(mén)統一管理。三是按照政事分開(kāi)、政企分開(kāi)、政社分開(kāi)的原則，把可以交給中介組織和其他社會(huì )組織、企事業(yè)單位、各種自治組織去做的事項，從政府部門(mén)中分離出來(lái)，并及時(shí)精簡(jiǎn)這一部分職能。

 

 

 

　�。ǘ�）加大簡(jiǎn)政擴權力度

 

　　加強xx城區行政管理，必須在市、區兩個(gè)層面的簡(jiǎn)政擴權上下功夫。一是要積極向xx市人民政府反映和請示，把有利于xx城區管理的工商、稅務(wù)、國土、質(zhì)監、藥監等市級分字號部門(mén)下放給區縣管理。二是區政府要主動(dòng)向街道放權，進(jìn)一步增強街道辦事處統籌區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的能力。要按照“誰(shuí)主管誰(shuí)負責”、“誰(shuí)審批誰(shuí)負責”、“誰(shuí)執法誰(shuí)負責”的原則，將區級部門(mén)在街道設置的站所隊下放街道管理；將街道中小學(xué)歸還街道管理；加大向街道進(jìn)行行政審批委托和行政執法委托力度，從而徹底改變街道辦事處是各個(gè)職能部門(mén)的“突擊隊”、“保潔隊”、“群眾工作隊”的形象，確保街道在城區管理中真正肩負起屬地管理的責任。建議成立街道城管綜合執法隊。區政府有關(guān)職能部門(mén)將部分執法權轉移或委托給街道城管綜合執法隊，減少區級部門(mén)執法隊伍人數，充實(shí)街道執法隊伍。區政府職能部門(mén)的執法隊伍行使專(zhuān)業(yè)執法權，街道辦事處城管綜合執法隊行使簡(jiǎn)易執法或程序執法權，部門(mén)專(zhuān)業(yè)執法機構負責指導、檢查、督促街道的執法工作，即對市容環(huán)境衛生違法行為、園林綠化違法行為、無(wú)建設工程規劃許可證的違法建設、無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為、損壞或侵占道路橋梁違法行為等進(jìn)行簡(jiǎn)易查處，填補背街小巷、城鄉結合部的執法管理空白。

 

　�。ㄈ�）強化街道對城區建設工作的參與度

 

　　一是要建立健全街道參與城市規劃制度。街道要與規劃部門(mén)協(xié)調配合，廣泛收集社會(huì )各階層對城市規劃建設的意見(jiàn)，最大限度地從規劃上完善現代城市的功能，從規劃上提升xx大都市的形象，從規劃上提升xx大城市的文化品味，從規劃上體現出城市文明的意識和需求；要參與擬定城區年度開(kāi)發(fā)建設計劃，對城市的總體規劃、分區規劃、各項專(zhuān)業(yè)規劃，應有全面的了解和建議，尤其對城市建設的發(fā)展方向、功能分區、基礎設施、重點(diǎn)建筑等應有建議權。二是建立開(kāi)發(fā)機構和街道辦事處的協(xié)調工作機制。我區城區開(kāi)發(fā)建設主要由開(kāi)發(fā)機構實(shí)施，建成后把城市管理權又移交給區政府職能部門(mén)和街道辦事處。城區的開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中的管理，可建立開(kāi)發(fā)建設以開(kāi)發(fā)機構為主，社會(huì )事務(wù)管理交由街道辦事處負責的管理體制。街道辦事處的工作重點(diǎn)是為開(kāi)發(fā)建設服務(wù)，應建立長(cháng)期的開(kāi)發(fā)機構和街道辦事處經(jīng)常性溝通、交流、協(xié)作、共同管理的工作機制。

 

　　(四)切實(shí)加強社區組織建設

 

　　一是要加強社區居委會(huì )建設并充分發(fā)揮其在城區管理中的重要作用。要將社區居委會(huì )的陣地建設納入城市建設總體規劃和詳細規劃，并由開(kāi)發(fā)建設機構建設并無(wú)償提供給社區居委會(huì )使用。要理順社區居委會(huì )管理體制，區政府、街道辦事處依法指導社區工作，切實(shí)防止社區居委會(huì )過(guò)度行政化傾向。尤其要防止區級主管部門(mén)通過(guò)各種形式將職責內工作任務(wù)下交給社區居委會(huì )，并加以檢查考核的作法。區政府及其主管部門(mén)和街道，要采取有效措施，改善社區居委會(huì )的工作環(huán)境和工作條件，引導社區居委會(huì )在自我管理、自我教育、自我服務(wù)的“主業(yè)”上探索創(chuàng )新，發(fā)揮社區聯(lián)系居民的紐帶作用，把老百姓的矛盾解決在社區，構建和諧社區，努力夯實(shí)xx城區管理的組織基礎、社會(huì )基礎和工作基礎。二是要積極培育社會(huì )組織，逐步形成全社會(huì )共同參與社區居委會(huì )建設管理的氛圍。強化社區志愿者組織建設，建立志愿者注冊、檔案、常規服務(wù)、年度活動(dòng)計劃、培訓等一系列制度，穩定和壯大志愿者隊伍，充分發(fā)揮他們參與社區居委會(huì )建設和管理的作用，共同為社區居委會(huì )建設貢獻力量。三是要加強物管公司的管理和業(yè)主委員會(huì )的培育，切實(shí)發(fā)揮其在居民小區文明建設中的基礎性作用。

 

　�。ㄎ澹┮�入市場(chǎng)機制

 

　　要與市場(chǎng)經(jīng)濟充分銜接，發(fā)揮市場(chǎng)的調控功能，提高城區管理中國有資產(chǎn)的使用效率和經(jīng)營(yíng)水平。比如城區綠化的問(wèn)題，政府職能部門(mén)的職責就是做好規劃、提出要求和標準，然后進(jìn)行指導、驗收、監督，而具體的綠化工程和管理工作則可采取市場(chǎng)化運作方式，通過(guò)公開(kāi)招投標，擇優(yōu)選定建設及管理單位。城市清掃保潔工作也可不再由市政委一包到底，完全可以下放街道社區，通過(guò)市場(chǎng)招投標，交由專(zhuān)門(mén)的保潔公司來(lái)打理。

 

　�。�六）依法實(shí)現信息公開(kāi)

 

　　對城區教育、水電氣供應、環(huán)保、醫療衛生、計劃生育、公共交通、市政設施的改造、新城規劃建設等與市民利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位，在提供社會(huì )公共服務(wù)方面的信息時(shí)，要充分利用政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì )以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式及時(shí)主動(dòng)公開(kāi)。區政府要強化監督和保障信息公開(kāi)的措施，要建立健全城市管理信息公開(kāi)工作考核、評議和責任追究制，區級主管部門(mén)和監察機關(guān)要對信息公開(kāi)的實(shí)施情況進(jìn)行監督檢查，對于不依法履行信息公開(kāi)義務(wù)的，要依法追究責任。

 

　�。ㄆ撸┲匾曅姓�管理人才隊伍建設

 

　　在城市化飛速發(fā)展的今天，我區城區管理和國際國內發(fā)達城市相比，在城市管理人才隊伍建設方面，存在著(zhù)很大的差距。城市發(fā)展戰略研究、城市規劃、城市建設和城市管理等方面的高端人才奇缺，開(kāi)發(fā)建設中招商、建管、核算運行型人才匱乏，綜合素質(zhì)高的行政審批、行政決策、行政執法等方面的人才不多。為此，建議區政府要加大城區行政管理人才隊伍的建設力度。一是要有海納百川、求賢若渴的精神，敢于走出去面向海內外高端人才拋出“繡球”；二是要與國內外的知名院校和科研院所加強聯(lián)系，加強專(zhuān)家級人才的引進(jìn)和使用；三是要不拘一格選拔人才，加大自培力度，積極鼓勵各類(lèi)人才脫穎而出，開(kāi)創(chuàng )城市管理人才輩出的良好局面。

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