通訊行政執法的復議監視

　　“加強對執法活動(dòng)的監視，推進(jìn)依法行政，維護司法公正，進(jìn)步執法水平，確保的嚴格實(shí)施�！�***同道在黨的十六大報告中的這段話(huà)，對監視行政法律關(guān)系的建立具有戰略上的指導意義。通訊行政執法，是指通訊行政機關(guān)或機構為了執行法律、法規和規章以及其他具有普遍約束力的決定、命令，直接對特定的相對人采取的具體其權利義務(wù)，實(shí)現通訊行政治理職能活動(dòng)的行政行為。長(cháng)期以來(lái)，由于受傳統觀(guān)念的影響，形成了人們只重視刑法、民法而輕視其他部分法的傾向。再加上行政機關(guān)主要靠政策辦事，因而一提起執法便想起公安、檢察、法院的執法活動(dòng)，而忽視了承擔大量執法任務(wù)的行政機關(guān)，尤其是通訊行政機關(guān)更被人們忽視。隨著(zhù)我國主義法制的日益健全，人們法制觀(guān)念的逐步加深，開(kāi)始熟悉到，凡是執行行政職能，與公民、組織發(fā)生某種權利義務(wù)關(guān)系的行政機關(guān)，都應是執法機關(guān)。但是社會(huì )的也要求行政機關(guān)及其行為必須走向法制化，具體到通訊行政執法也必須全面走向法制化，以適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )進(jìn)步和加進(jìn)世貿組織后新形勢的要求。這就要求通訊行政執法的產(chǎn)生及其職權職責必須有明確的法律規定；通訊行政機關(guān)的執法活動(dòng)，必須合乎法律之規定，不得超越法律、法規及規章。因此，加強通訊行政執法的監視必須提到議事日程。，我國尚未形成完善的通訊行政執法監視體系，通訊行政執法監視的主要手段是行政復議。然而，大多數治理相對人在通訊行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯了其正當權益時(shí)，不往積極地行使通訊行政復議權，他們以為我國的通訊行政復議尚不能成為一種有效的救濟手段。如何確保通過(guò)通訊行政復議的手段監視通訊行政機關(guān)依法行使職權，是通訊治理相對人普遍關(guān)心的。因此，有必要就通訊行政復議監視的相關(guān)題目作一先容。

　�。ㄒ唬┩ㄓ嵭姓�復議概述

　　通訊行政復議，是指通訊行政治理相對人以為通訊行行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯其正當權益，向作出具體行政行為的通訊行政主管機關(guān)的上一級通訊行政主管機關(guān)申請復議，由有復議管轄權的通訊行政主管機關(guān)對具體通訊行政行為重新進(jìn)行審查，并作出裁決的一種行政活動(dòng)。通訊行政復議是上級通訊行政主管機關(guān)對下級通訊行政主管機關(guān)進(jìn)行層級監視的一種較規范的活動(dòng)，是通訊行政機關(guān)對通訊行政執法監視的重要組成部分。

　　通訊行政復議，是解決通訊行政機關(guān)在行使通訊行政職權過(guò)程中與治理相對人發(fā)生的關(guān)于權利義務(wù)爭議的重要途徑之一。通訊行政爭議的產(chǎn)生是由于治理相對人對通訊行政權力行使的程序、目的產(chǎn)生疑義或不服。但是，通訊行政爭議的構成應符合以下條件：

　�。�、必須有一方是通訊行政治理機關(guān)

　　根據我國通訊行政治理體制和現行的通訊法律、法規規定，在我國履行通訊治理職能的機構有兩級，即中心通訊行政治理機構和省級通訊行政機構；地、市級的通訊治理職能仍缺位。通訊行政機關(guān)在履行通訊治理職責過(guò)程中，不可避免地要與治理相對人發(fā)生糾紛，這里的治理相對人包括另一行政機關(guān)。但是糾紛當事人之中必須一方是履行行政治理職權的行政機關(guān)。例如某通訊行政執法機關(guān)由于某公安機關(guān)擅自改變專(zhuān)用線(xiàn)路的使用范圍，對該公安機關(guān)給予警告，并處50000元罰款，該公安機關(guān)以為處罰太重與通訊行政執法機構發(fā)生爭議，在這一因具體通訊行政行為引起的行政爭議中，兩方當事人均為行政機關(guān)，但是公安機關(guān)是治理相對人，而通訊行政治理機關(guān)則是依法履行通訊行政治理職能的具有通訊行政處罰權的行政機關(guān)。這是行政糾紛區別于民事糾紛的一個(gè)明顯特點(diǎn)。

　�。�、爭議的標的是通訊行政主體的行政行為

　　假如說(shuō)通訊行政主體是構成通訊行政爭議的形式要件，那么，通訊行政行為是構成通訊行政爭議的實(shí)質(zhì)要件。判定一個(gè)爭議是否屬通訊行政爭議，僅僅看爭議當事人中是否有通訊行政機關(guān)是不夠的，我們還必須看爭議的標的性質(zhì)。只有爭議標的是通訊行政行為的，才是通訊行政爭議。例如某通訊行政治理機關(guān)因購買(mǎi)辦公用品與另一方(供方)發(fā)生爭議，就不屬行政爭議，道理很簡(jiǎn)單，他們發(fā)生爭議的標的是購銷(xiāo)行為。

　　綜上所述，通訊行政爭議的構成，除爭議確當事人中一方必須是行使通訊行政權力的組織外，爭議的標的還必須是通訊行政主體的具體行政行為。

　　在明確了通訊行政爭議的構成要件后，我們就可以得出了明確的通訊行政復議概念，即：通訊行政復議是通訊行政機關(guān)按照特定的程序和要求處理通訊行政爭議的活動(dòng)。我們可以從以下幾方面來(lái)把握這一概念。

　�。�、通訊行政復議是通訊行政機關(guān)的活動(dòng)。

　　通訊行政機關(guān)是行使通訊行政權力，執行國家通訊法律、法規、規章，治理國家通訊事務(wù)的機關(guān)。通訊行政機關(guān)在通訊行政復議過(guò)程中運用了行政機關(guān)的工作原則和，這是它的行政性，然而，通訊行政機關(guān)在進(jìn)行通訊行政復議過(guò)程中，又擁有司法職權，例如，復議申請必須在規定的期限內提出，復議必須向有管轄的行政主管機關(guān)提出，復議決定也必須在規定的期限內作出。這表明，通訊行政復議是集行政性和司法性于一體的。

　　有人曾擔心，行政復議機關(guān)一方面擁有行政權，另一方面又擁有司法權，兩權的結合是不公平的，不可避免地會(huì )出現獨裁。筆者以為這一擔心是大可不必的。這是由于，行政機關(guān)的權力來(lái)源于法律，行政機關(guān)只能享有法律賦予的權力，按照法律規定的條件行使權力，這是***和的基本要求。然而，一切權力具有多方面性質(zhì)，可以產(chǎn)生良好的結果，也可能產(chǎn)生不良的結果。只有當行政權力的行使符正當律規定的時(shí)候，才會(huì )產(chǎn)生良好的結果，否則必然對社會(huì )和個(gè)人產(chǎn)生侵害。因此，依法行政是行政權力存在的先決條件。實(shí)踐中，通訊行政機關(guān)違法行政的現象是屢見(jiàn)不鮮的。這樣，行政權力的行使就必須受到監視；行政權力逾大，監視的機制也必須隨之加強。行政機關(guān)的專(zhuān)業(yè)化程度和技術(shù)性的要求是很高的，致使行政爭議的案件極為復雜，特別是通訊行政爭議案件，它涉及很多有關(guān)電信技術(shù)方面的專(zhuān)業(yè)知識和電信業(yè)務(wù)知識。假如將這些行政爭議案件都推給人民法院，那么法院定會(huì )力不從心，影響辦案質(zhì)量，同時(shí)給行政效率的進(jìn)步也造成障礙。這樣人們開(kāi)始了尋求解決行政爭議的新途徑。行政爭議的解決，法院具有法律上的上風(fēng)，但它也有自己的不足，那就是行政治理的專(zhuān)業(yè)和技術(shù)，而這些正是行政機關(guān)的上風(fēng)。并且，大量的行政爭議發(fā)生在行政實(shí)踐中，行政部分對這些爭議的事實(shí)和背景更加了解。例如某單位未經(jīng)申報開(kāi)辦了電話(huà)語(yǔ)音信息服務(wù)，通訊行政機關(guān)依法對該單位進(jìn)行行政處罰，并同時(shí)責令該單位向電信補交因開(kāi)辦電話(huà)信息服務(wù)所占用的中繼線(xiàn)用度。然而，該用戶(hù)不以為自己從事的業(yè)務(wù)屬電話(huà)信息服務(wù)，也拒盡向電信企業(yè)補交中繼線(xiàn)用度，這樣就產(chǎn)生了爭議。那么，要確定該單位是否違反了通訊行政法規擅自開(kāi)辦電話(huà)信息服務(wù)，是否要補交中繼線(xiàn)用度，首先要明確作甚電話(huà)信息服務(wù)，作甚中繼線(xiàn)。這些電信業(yè)務(wù)的界定，正是通訊行政主管機關(guān)的上風(fēng)，這些爭議的事實(shí)和背景也只有通訊行政機關(guān)最為了解。這樣將行政爭議交由行政機關(guān)進(jìn)行復議是最為恰當的。況且，行政機關(guān)解決行政爭議的權力是依法行使的，而且這種權力也不是終極的權力。治理相對人對行政機關(guān)的復議決定不服，可以在規定時(shí)間內提起行政訴訟，請求司法審查。人民法院才是解決行權爭議的終極途徑。

　　有關(guān)行政復議制度，各國的行政法都有類(lèi)似的規定。例如，1951年韓國的《行政訴愿法》就是一部規定公民在行政領(lǐng)域中行使救濟權的重要法律。這部法律的重要特點(diǎn)之一就是規定了“訴愿前置原則”，所謂“訴愿前置原則”，是指公民對行政機關(guān)的行政行為不服時(shí)，應當先向行政機關(guān)申請訴愿，只有對訴愿或裁決不服時(shí)，才能向法院提起行政訴訟。這種制度的主要目的是為了將行政糾紛盡可能彌息在行政過(guò)程中，從而減輕法院的負擔。1962年日本的《行政不服審查法》也確立了行政機關(guān)對行政案件的處理權。1991年美國的《路易斯安娜州行政程序法》也規定了有行政復議前置的，這部行政程序法典盡管僅適用于美國的路易斯安娜州（ Louisiana State），但在立法模式上，它與美國《聯(lián)邦行政程序法》和《各州標準行政程序法》頗為相似�！堵芬姿拱材戎菪姓�程序法》的一個(gè)重要原則就是不適用司法審查窮盡所有行政救濟手段原則。這個(gè)原則是美國司法審查的一項原則，它的主要內容是，行政機關(guān)作出決定后，受害人不服要將該決定提請法院司法審查前，應當先請求行政救濟，只有在走完所有的行政救濟途徑后，才有權提起司法審查。由此看來(lái)，由行政機關(guān)處理行政爭議，實(shí)行行政復議前置原則是世界各國普遍采用的一種制度。我國1999年的《行政復議法》也明確規定了行政復議制度，在我國行政法制建設中的地位。

　�。�、通訊行政復議是通訊行政機關(guān)處理通訊行政爭議的活動(dòng)。

　　通訊行政主管部分的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產(chǎn)生的爭議表現為行政爭議和民事?tīng)幾h。如何區別這兩種爭議，關(guān)鍵在于主張權利的人所針對的另一方當事人是依法行使行政權力的行權機關(guān)，還是所針對的另一方當事人是與主張權利的人處于同等地位的公民、法人或者其他組織，前者發(fā)生的爭議為行政爭議，后者發(fā)生的爭議屬民事?tīng)幾h。但是，在通訊行政復議中，這種爭議只能以行政爭議出現，即主張權利的人只能以通訊行政機關(guān)為另一方當事人。否則，就會(huì )出現復議機關(guān)對民事?tīng)幾h進(jìn)行復議的情況。例如甲單位未申領(lǐng)經(jīng)營(yíng)許可證，擅自從事無(wú)線(xiàn)移動(dòng)通訊，通訊行政治理機關(guān)對甲單位作出停業(yè)沒(méi)收非法所得并向電信企業(yè)賠償所占中繼線(xiàn)30萬(wàn)元的裁決，假如甲單位不服有關(guān)賠償裁決，向上一級通訊行權治理機關(guān)申訴，被申請人只能是原處分機關(guān)，上一級通訊行政治理機關(guān)復議解決的是甲單位與原通訊行政處罰機關(guān)之間的關(guān)于停業(yè)沒(méi)收非法所得并向電信企業(yè)賠償的裁決，而不是甲單位與電信企業(yè)之間的賠償爭議。由于甲單位與電信企業(yè)之間的賠償爭議是處于同等地位的法人或其他組織之間的爭議，屬民事?tīng)幾h；而通訊行政復議解決的只是通訊行政爭議，即主張權利的人所針對的另一當事人是依法有權實(shí)施行政處罰的通訊行政機關(guān)。因此，沒(méi)有行政爭議，就沒(méi)有必要進(jìn)行行政復議。

　�。�、通訊行政復議是通訊行政機關(guān)按照法定的程序和要求解決通訊行政爭議的活動(dòng)。

　　行政復議是行政機關(guān)作為第三方解決行政爭議雙方糾紛的活動(dòng)。這一點(diǎn)和人民法院作為第三方解決各種爭議的特點(diǎn)是一致的。行政復議的這一特性要求復議機關(guān)和作出行政行為的行政機關(guān)必須分開(kāi)，同時(shí)也要求行政復議必須按照法定的程序進(jìn)行，這就是行政復議程序的司法性。行政復議程序的司法性使行政復議和法院審判一樣，有很多制度貫串其中，例如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度、答辯制度等。但是行政復議程序的主要特點(diǎn)還是體現在行政性方面，行政性的基本要求就是高效原則，這一點(diǎn)在行政復議的程序上有比較明顯的體現。例如行政復議制度，復議機關(guān)從收到復議申請書(shū)至作出決定止，時(shí)間最長(cháng)不超過(guò)兩個(gè)月；行政復議過(guò)程中證據的判定、收集也不象法院那樣正式，這些都體現了行政復議的行政性。行政復議作為行政活動(dòng)，必須充分體現行政的效率原則，復議組織可以利用這些特點(diǎn)，迅速查清事實(shí)、解決行政爭議。因此，對解決行政爭議來(lái)講，行政復議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟、更具有效率。實(shí)踐中，大量的行政爭議都是通過(guò)行政復議解決的。

　　行政復議已成為各國解決行政爭議仿效的一種制度。行政復議制度一方面可以發(fā)揮行政復議機關(guān)業(yè)務(wù)上、技術(shù)上的上風(fēng)，進(jìn)步了解決行政爭議的效率，另一方面引進(jìn)了司法性程序，保證了復議的客觀(guān)性、公正性，大大地推動(dòng)了行政法治化的發(fā)展，把很多行政爭議消滅在法院訴訟之前，這無(wú)論對行政機關(guān)還是人民法院來(lái)說(shuō)，都是一件利國利民的好事，它可以減少公民、法人和其他組織不必要的訴累。

　�。�、通訊行政復議是上級通訊行政主管機關(guān)對下級通訊行政主管機關(guān)進(jìn)行的一種層級行政監視。

　　通訊行政監視可以在行政行為實(shí)施過(guò)程中采取，也可以在通訊行政行為完成之后采��；可以由上級通訊行政主管機關(guān)主動(dòng)采取，也可以由利害關(guān)系人請求作出通訊行為機構的上級通訊行政主管機構采取。行政復議就是有權的上級通訊行政主管機關(guān)依據利害關(guān)系人的請求復查原具體通訊行政行為的一種措施。復查時(shí)發(fā)現原具體通訊行政行為違法或不當，就必須依法糾正。因此，這種復查的過(guò)程，就是行政復議機關(guān)對原具體通訊行政行為機關(guān)實(shí)施的一種行政監視的過(guò)程。

　　通訊行政復議作為一種行政監視形式，意味著(zhù)行政復議是基于領(lǐng)導和被領(lǐng)導關(guān)系而產(chǎn)生的，行政復議權是一種行政領(lǐng)導權，既不可轉讓?zhuān)�也不可委托。因此，行使行政復議權的，多數是享有行政領(lǐng)導權或層級監視權的行政機關(guān)。沒(méi)有領(lǐng)導與被領(lǐng)導或指導與被指導關(guān)系的行政機關(guān)，不得行使行政復議權；沒(méi)有行政主體資格的非行政機關(guān)和任何個(gè)人，更不能行使行政復議權。通過(guò)行政復議，上級通訊行政主管部分可以及時(shí)發(fā)現并糾正下級通訊行政部分違法或不當的具體行政行為；同時(shí)，也可以發(fā)現具體通訊行政行為所依據的通訊行政規范性文件，是否與法律、法規和規章相抵觸。這對改變目前存在的通訊行政機關(guān)濫施處罰、無(wú)權處罰、自立章法的狀況是非常有益的，它能有效地保證通訊行政機關(guān)依法行使職權，做到令行禁止。

　�。ǘ�）通訊行政復議的基本制度

　　通訊行政復議的制度是由一系列相對獨立的程序群有機結合的同一體。這一系列重要的程序是構成整個(gè)復議程序的基本要素。缺少其中一個(gè)程序群，行政復議程序就難以完成。這些相互獨立的，緊密聯(lián)系的程序群構成行政復議的基本制度，是整個(gè)通訊行政復議的基礎。這些基本制度是通訊行政機關(guān)在行政復議活動(dòng)中必須遵守的，當然基本制度應該以基本原則為指導。我國《行政復議法》規定的行政復議的基本原則有：

　�。�、正當原則

　　行政復議機關(guān)履行行政復議職責，首先必須遵循正當的原則，這是對行政機關(guān)最基本的要求。所謂正當的原則，是指行政復議機關(guān)必須嚴格按照法律的規定，以事實(shí)為依據，以法律為準繩，遵照規定的程序，對被申請人作出的具體行政行為是否正當、適當進(jìn)行全面審查，在此基礎上，依法對既正當又適當的具體行政行為決定予以維持，對違法的或者不當的具體行政行為根據具體情況決定予以撤銷(xiāo)、變更、確認違法，對不作為的可以責令其限期履行法定職責；申請人提出對具體行政行為依據的正當性進(jìn)行審查的請求的，還要依照職權對該依據作出處理或者提請有權機關(guān)作出處理。正當原則應著(zhù)重體現在三個(gè)方面：第一，行政復議機關(guān)自身必須正當。行政復議機關(guān)必須是依法負有行政復議職權的行政機關(guān)才能履行行政復議職責；第二，適用依據必須正當。目前有的通訊行政機關(guān)受地方經(jīng)濟利益的趨動(dòng)，發(fā)布了一些不符正當律和法規的文件，假如對此不加以判定和鑒別，一概地作為審理行政復議案件的依據予以適用，就會(huì )引起規范內部的沖突，同時(shí)對公民、法人和其他組織的保護也很不利。因此要求行政復議機關(guān)在審理行政復議案件前，應首先對所適用的規范性文件的正當性進(jìn)行審查；第三，審理行政復議案件的程序必須正當。目前，行政復議機關(guān)在行政復議中重實(shí)體輕程序的題目十分普遍，這一現象已經(jīng)引起關(guān)組織的重視。應該留意的是，程序題目與實(shí)體題目是密切相關(guān)的，是實(shí)體題目的正確、正當的重要保證。我國《行政復議法》對行政復議的程序題目，諸如：行政復議的申請程序、受理程序、調查程序、證據程序、行政復議文書(shū)投遞程序均作了嚴格的規定，通訊行政復議機關(guān)必須嚴格地遵守。

　�。�、公正原則

　　行政復議的公正原則是對行政復議機關(guān)履行行政復議職責的質(zhì)量要求。從具體行政復議活動(dòng)的角度來(lái)看，公正是行政復議制度的靈魂，是取得治理相對人信任的根本。公正原則的實(shí)現，主要是基于同類(lèi)情形的對比，也就是講，相對于基本相同的事實(shí)、情節和行為性質(zhì)，行政復議的結果應當保持基本相同，不能過(guò)于懸殊。同時(shí)，行政復議機關(guān)在審理行政復議案件過(guò)程中，也應公平地對待雙方當事人，應認真聽(tīng)取申請人和被申請人的意見(jiàn)，不能偏聽(tīng)偏信或左袒一方，尤其是不能左袒被申請人。一定要使申請人和被申請人在行政復議過(guò)程中始終處于同等地位。特別是由于在通訊行政治理活動(dòng)中，行政治理相對人總是處于劣者的地位，行政復議機關(guān)尤其應當留意維護申請人的行政復議權益，充分保障申請人享有公平地參加行政復議的權利。

　�。�、公然原則

　　公然原則應包括兩層含義，一是行政復議案件的材料要公然。在審理行政復議案件中，行政復議機關(guān)收集的材料，除了涉及***、貿易秘密和個(gè)人隱私的材料外，都應當向申請人和被申請人公然，答應申請人和被申請人及其委托代理人自由查閱；二是行政復議過(guò)程和結果要公然。行政復議機關(guān)在條件答應的情況下，可以采用較靈活的辦案方式，例如可以召集行政復議參加人到場(chǎng)進(jìn)行公然審理，調查證據進(jìn)行辯論等。對行政復議的結果要公然，這樣便于人民群眾和有關(guān)部分的監視，也有利于對公民、法人或其他組織進(jìn)行。

　�。�、及時(shí)原則

　　行政復議是一種行政活動(dòng)，行政活動(dòng)的基本特征必須體現現代行政治理的效率原則，盡可能簡(jiǎn)便、迅速地處理行政爭議�！缎姓�復議法》的及時(shí)原則主要表現在以下幾方面：

　　(1)行政復議機關(guān)應及時(shí)審查行政復議申請�！缎姓�復議法》第十七條規定：“行政復議機關(guān)收到行政復議申請后，應當在五日內進(jìn)行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書(shū)面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關(guān)受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關(guān)復議機關(guān)提出。除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關(guān)負責法制工作的機構收到之日起即為受理”�！缎姓�復議法》要求對行政復議機構受理或不受理行政復議申請，都必須盡快作出判定。

　　(2)行政復議機關(guān)應及時(shí)審理行政復議案件�！缎姓�復議法》第二十三條規定：“行政復議機關(guān)負責法制工作的機構應當自行政復議申請受理之日起七日內，將行政復議申請書(shū)副本或者行政復議申請筆錄復印件發(fā)送被申請人。被申請人應當自收到申請書(shū)副本或者申請筆錄復印件之日起旬日內，提出書(shū)面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關(guān)資料�！薄缎姓�復議法》還對行政復議機關(guān)對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查以及依法處理和依法移送的時(shí)限作了嚴格的要求，這些都體現了行政復議機關(guān)審理行政復議案件的及時(shí)原則。

　　(3)行政復議機關(guān)應及時(shí)作出復議決定。行政活動(dòng)必須體現高效原則。對行政治理相對人而言，都�？幢M快得到復議結果，以便決定是否采用司法救濟。我國《行政復議法》第三十一條規定：“行政復議機關(guān)應當自受理申請之日起六旬日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于六旬日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經(jīng)行政復議機關(guān)的負責人批準，可以適當延長(cháng)，并告知申請人和被申請人；但是延長(cháng)期限最多不超過(guò)三旬日”。

　�。�、便民原則

　　行政復議中的便民原則，是指行政復議機關(guān)在審理行行復議案件時(shí)，要盡力方便復議申請人，為行政治理相對人申請行政復議提供便利的條件。具體應做到：

　　(1)要熱情周到地接待前來(lái)申請行政復議的行政治理相對人，應耐心講解有關(guān)法律、法規，對于不屬于本復議機關(guān)受理的行政復議申請，應當告知申請人向有管轄的機關(guān)申請復議。

　　(2)在行政復議的方式上，實(shí)行書(shū)面審查為主的辦法。按照書(shū)面審查的辦法，行政復議的舉證責任主要由被申請人承擔，不應要求申請人舉證。

　　(3)對于被申請人的違法的具體行政行為給申請人的正當權益造成損害的，即便申請人沒(méi)提出行政賠償請求，行政復議機關(guān)在作出撤銷(xiāo)、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法的同時(shí)，應當依法一并責令被申請人依法給予行政復議申請人相應的賠償。申請人沒(méi)必要再走行政賠償的請求程序，避免因請求行政賠償而牽扯過(guò)的財力和精力。同時(shí)，《行政復議法》還規定了：“行權復議機關(guān)受理行政復議申請，不得向申請人收取任何用度”。這些均體現了行政復議的便民原則。

　�。�、糾錯原則

　　行政治理相對人申請對具體行政行為進(jìn)行復議的目的，就是想通過(guò)履行行政復議的行政機關(guān)糾正被申請人的錯誤的具體行政行為。糾錯原則，還應體現行政首長(cháng)負責制和集體討論制的原則，行政復議機關(guān)負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見(jiàn)，經(jīng)行政復議機關(guān)的負責人同意或者經(jīng)集體討論通過(guò)后，方可作出行政復議決定。根據《行政復議法》的有關(guān)規定，下列具體行政行為，通訊行政復議機關(guān)有權決定撤銷(xiāo)、變更或者確認該具體行政行為違法：(1)主要事實(shí)不清、證據不足的；(2)適用依據錯誤的；(3)違反法定程序的；(4)超越或者濫用權利的；(5)具體行政行為明顯不當的。

　　根據以上行政復議的基本原則，結合通訊行政復議的實(shí)踐，對通訊行政復議的基本制度闡述如下：

　�。�、一級復議制度

　　行政復議實(shí)行一級復議制度，即申請人申請復議后，除法律、行政法規另有規定外，對復議裁決不服，只能依法提起行政訴訟，不能再申請復議。假如相應具體行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，復議裁決作出后即發(fā)生法律效力，為終局裁決。一級復議制度體現了及時(shí)、有效的基本原則。

　　通訊行政復議與其他種類(lèi)的行政復議一樣也實(shí)行一級復議制度。一般的行政爭議案件須經(jīng)過(guò)三級審查，即一級復議審查和二級司法審查。從目前的期限看，完成這三級審查，至少得半年。這已經(jīng)不適應于有關(guān)行政效率的原則，假如再增加復議的審級，就會(huì )對行政相對人的正當權益產(chǎn)生不利影響，當然，效率應該以公正、正當為基礎，假如一個(gè)行政案件的審查，只講效率而忽視了公正、正當，那么“效率”又有何價(jià)值可言。關(guān)于兩級復議制，國外一些行政復議法也有類(lèi)似的規定。如日本的《行政不服審查法》就規定了一種再審查請求，即對屬于經(jīng)過(guò)審查請求的裁決以后又提出的一種審查請求。實(shí)行兩級復議制度，除了給行政機關(guān)多一次自我糾正錯誤的機會(huì )外，似乎沒(méi)有多大的法律意義，假如堅持實(shí)行行政復議兩級審查制，只會(huì )延長(cháng)解決行政爭議的時(shí)間，對行政機關(guān)和行政相對人都沒(méi)有多大好處。這里應留意的是，行政復議實(shí)行一級審查制度的實(shí)質(zhì)就是一個(gè)行政機關(guān)的一次復議制度，這和復議機關(guān)本身的性質(zhì)和級別無(wú)關(guān)。也就是講，只要經(jīng)過(guò)一次復議即為終結復議程序，不應考慮作出行政復議決定的行政機關(guān)的性質(zhì)或級別。

　�。�、縱向治理制度

　　我國的通訊行政復議實(shí)行縱向管轄制度，即對于公民、法人或其他組織對具體通訊行政行為不服申請復議的通訊行政案件，由作出具體行政行為的上一級通訊行政機關(guān)管轄的法律制度�？v向管轄制度與我國《行政訴訟法》的有關(guān)內容是一致的，《行政訴訟法》第37條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關(guān)或法律、法規規定的行政機關(guān)申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟”。

　　實(shí)踐中，大量的具體通訊行政行為都是由省級通訊行政主管部分作出的，由地方各級人民的政府作出的具體通訊行政行為幾乎沒(méi)有。因此，縱向管轄制度的主要內容，是指對省級通訊行政主管部分作出的具體通訊行政行為不服申請復議的通訊行政案件的管轄。通訊行政案件的復議實(shí)行通訊行政主管部分的級別管轄，主要考慮到兩個(gè)方面：第一，通訊行政活動(dòng)的技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性很強，涉及很多電信技術(shù)和業(yè)務(wù)知識，如固定網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)電話(huà)業(yè)務(wù)、衛星通訊業(yè)務(wù)、因特網(wǎng)及其他數據業(yè)務(wù)、元素出租業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò )接進(jìn)和網(wǎng)絡(luò )托管業(yè)務(wù)、數據交換、虛擬專(zhuān)用網(wǎng)、無(wú)線(xiàn)電尋呼業(yè)務(wù)、電話(huà)信息服務(wù)業(yè)務(wù)、電子信箱、可視圖文業(yè)務(wù)等。所以由通訊行政部分管轄，可以發(fā)揮通訊行政部分的專(zhuān)業(yè)和技術(shù)上風(fēng)，更好地體現專(zhuān)門(mén)化的治理，發(fā)揮通訊行政部分擁有大量專(zhuān)業(yè)技術(shù)專(zhuān)家的作用，迅速有效地處理通訊行政爭議；第二，通訊行政管轄部分實(shí)行層級指導或領(lǐng)導，一般講，作出具體通訊行為的省級通訊行政治理機關(guān)與中心通訊行政治理機關(guān)是被領(lǐng)導與領(lǐng)導的關(guān)系，也是被監視與監視的關(guān)系，假如由上一級通訊行政主管機關(guān)處理行政爭議，能較好地保證通訊行政復議的公正性，消除復議申請人的顧慮。

　　但是，根據原行政復議條例的規定，除通訊行政復議案件的縱向管轄外，也有一種例外情況，那就是，對中心通訊行政主管機關(guān)（國家***）作出的具體通訊行為不服及申請復議的，仍由中心通訊行政主管機關(guān)管轄。當然這樣規定是考慮到中心通訊行政主管機關(guān)的上級治理機關(guān)是國務(wù)院，國務(wù)院是國家的最高行政機關(guān)，它不行使行政復議管轄權，不處理具體的行政復議案件。行政復議條例之所以作出這種規定，是由于國務(wù)院作為中心人民的政府，擔負著(zhù)全國行政治理的決策和領(lǐng)導職能，就整個(gè)行政系統來(lái)講，國務(wù)院的職責主要是領(lǐng)導，而不是具體的執行。況且，國務(wù)院各行政主管部分的行政復議行為本身就可以代表中心政府的意志。在實(shí)踐中，這一理由受到越來(lái)越多的質(zhì)疑，一些實(shí)際工作部分和理論界的同道以為，由本機關(guān)復議自己作出的具體行政行為，實(shí)際上是自己作自己的法官，難保證行政復議的公正性和客觀(guān)性，不利于保護公民、法人或其他組織的正當權益；國務(wù)院作為最高行政機關(guān)，對下級行政機關(guān)具有最高的層級監視權，這是憲法賦予的權力，由國務(wù)院受理行政復議申請，有利于發(fā)現和糾正國務(wù)院部分和省級政府中的違法或不當的行政行為，加強國務(wù)院部分和省級政府的監視，同時(shí)也能在國務(wù)院各部分和各級政府中起到有錯必糾的示范作用，從行政治理的全體規模上推進(jìn)依法行政。因此，《行政復議法》規定，對國務(wù)院部分或省、自治區、直轄市人民的政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部分或省、自治區、直轄市人民的政府申請復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院按照本法的規定作出終極裁決。

　　由此，對中心通訊行政主管機關(guān)作出的具體行政行為不服的，仍向作出該具體行政行為的中心通訊行政機關(guān)申請行政復議，對該行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決。這里應留意的是，國務(wù)院的裁決是終局的，不能對此提起行政訴訟。

　�。�、復議不調解制度

　　調解是通過(guò)說(shuō)服教育和勸導協(xié)商，在雙方當事人互相諒解的基礎上解決糾紛的方式。使用調解方式解決糾紛廣泛于民事糾紛案件中，這是我國民事立法中的一個(gè)重要特點(diǎn)。但是，行政機關(guān)對行政爭議案件進(jìn)行復議時(shí)，只能依法對被申請復議的具體行政行為的正當性、適當性進(jìn)行裁判，正當的予以維持，違法的予以撤銷(xiāo)，不當的予以變更，不應進(jìn)行調解，也不以調解方式結案。

　　那么，行政復議法規定這一否定判定，其意義何在？筆者以為，意在把行政糾紛與民事糾紛區別開(kāi)來(lái)。民事糾紛之所以可以調解處理，是由于當事人對自己實(shí)體權利的一種處分。當事人在法律不禁止的情況下，可以不依照法律的規定作出自己的處分決定。道理很簡(jiǎn)單，民事糾紛，作為民事權利糾紛，是一種私權利糾紛。私權利的享有人，可以放棄、轉讓、變更自己的部分權利和全部權利。例如侵權人未經(jīng)申報擅自開(kāi)辦電子數據交換業(yè)務(wù)，給受害人電信企業(yè)造成損失（電子數據交換業(yè)務(wù)屬增值電信業(yè)務(wù)），法律不禁止受害人放棄要求賠償的權利，但受害人在調解中就可以放棄部分或全部賠償請求。行政爭議則不同，實(shí)在質(zhì)是一種公權力的爭議，更確切地說(shuō)，行政爭議的標的是行政法律關(guān)系；行政法律關(guān)系是國家行政機關(guān)依法實(shí)施行政治理活動(dòng)中形成的各種社會(huì )關(guān)系，其特點(diǎn)為：第一，法律關(guān)系主體的一方是國家行政機關(guān)，它代表國家，維護社會(huì )公共利益。第二，國家行政機關(guān)對行政法律關(guān)系的相對方總是居主導地位，雙方法律地位不同等，其權利義務(wù)關(guān)系不是在對等的基礎上形成的。第三，國家行政機關(guān)的行政行為以國家強制力作為后盾，對相對人可依法強制其履行義務(wù)或追究其法律責任。第四，在行政法律關(guān)系中，國家行政機關(guān)必須依法辦事，既要實(shí)施行政治理，又要保護相對人的正當權益，否則，相對人有權以各種形式申請救濟。由于行政法律關(guān)系的四個(gè)特點(diǎn)，決定了以下三個(gè)結論：

　　(1)通訊行政機關(guān)作為被申請人，無(wú)權在行政復議中與作為申請人的公民、法人和其他組織達成調解協(xié)議。行政機關(guān)在行政治理中，代表著(zhù)社會(huì )公共利益，行使國家賦予它的權力，這種權力只能依法行使，不能自由處分，否則就是濫用國家權力、損害社會(huì )公共利益。

　　(2)公民、法人和其他組織在行政復議中作為申請人，無(wú)權與作為被申請人的通訊行政機關(guān)進(jìn)行調解。在行政治理中，其法律義務(wù)是不能逃避的，不履行就得追究行政法律責任，盡對無(wú)進(jìn)行調解的權利。

　　(3)作出具體行政行為的上一級通訊行政機關(guān)在對行政爭議進(jìn)行復議時(shí)，無(wú)權準予或主持行政機關(guān)與治理相對人的調解。一個(gè)具體行政行為是否正當，盡對不是可以調解的，它只是上級行政復議機關(guān)對既成的法律行為的評價(jià)。

　　筆者以為，不僅行政訴訟糾紛不適調解，就是有些民事糾紛適用調解也是有弊真個(gè)。例如在民事侵權案件中，侵權人給受害人造成了人身或財產(chǎn)上的損失，受害人在調解中又放棄了賠償的請求。這種調解的結果，不利于教育侵權人，不利于增強公民的法律意識。更加上有些人片面追求調解結案的效果，把自己的觀(guān)點(diǎn)強加于人，更是嚴重地損害了當事人的正當權益，也違反了我國民法的基本原則。

　�。�、書(shū)面復議與其他方式復議相結合制度。

　　我國《行政復議法》規定：“行政復議原則上采用書(shū)面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關(guān)負責法制工作的機構以為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和職員調查情況，聽(tīng)取申請人、被申請人和第三人的意見(jiàn)”。書(shū)面復議制度，是指復議機關(guān)審理復議案件時(shí)，僅就復議案件的書(shū)面材料進(jìn)行審理的制度。這里的書(shū)面材料一般指復議申請書(shū)和復議答辯書(shū)。根據書(shū)面復議制度，復議機關(guān)在復議行政案件時(shí)，僅對申請人向行政機關(guān)遞交的復議申請書(shū)和被申請人提交的答辯狀，結合有關(guān)證據進(jìn)行復議，不傳喚申請人和被申請人，證人和其他復議參加人也不必在場(chǎng)。

　　書(shū)面復議制是行政效率原則在行政復議制度中的具體表現，也是行政復議中及時(shí)、便民原則的體現。但是書(shū)面復議制的方式效果如何，還有待于進(jìn)一步，筆者以為書(shū)面復議制有其一定的弊端。在書(shū)面復議制中，復議機關(guān)不傳喚當事人，也不傳喚證人和其他復議參加人，僅憑雙方當事人的書(shū)面材料和復議機關(guān)調取的證據作出復議決定，很難查清爭議的實(shí)質(zhì)，不符合我國的司法原則。根據我國的司法實(shí)踐和有關(guān)司法原則，證據應當在當庭出示，經(jīng)調查和雙方當事人質(zhì)證，核實(shí)無(wú)誤后，才能作為定案的依據。很難想象不經(jīng)開(kāi)庭調查和雙方當事人質(zhì)證的證據，就作為定案的依據，怎樣才能體現出公正裁判爭議的原則。因此，書(shū)面審理制度，對充分發(fā)揮復議機關(guān)公正解決行政爭議的作用有一定的限制。為了彌補這一不足，我國行政復議法在明確了行政復議實(shí)行書(shū)面復議制度的條件下，又規定了復議機關(guān)以為有必要時(shí)，可以采用其他方式審理復議案件。這里的其他方式，主要是指開(kāi)庭復議。開(kāi)庭復議，復議機關(guān)可以充分聽(tīng)取作出具體行政行為的行政機關(guān)所陳述的事實(shí)和申請人不服行政處罰的理由和依據，通過(guò)開(kāi)庭復議，不但可以排除申請人的疑慮，還可以起到對公民、法人和其他組織進(jìn)行法制教育的作用。行政復議實(shí)行書(shū)面復議與其他方式復議（開(kāi)庭復議）結合的方式，體現了公正、效率的原則，對于事實(shí)清楚、證據充分的案件，采用書(shū)面審理，而對于行政爭議的基本事實(shí)不清且當事人堅持要求公然審理的行政爭議采用開(kāi)庭審理的方式。

　�。�、被申請人承擔舉證責任制度

　　行政復議作為解決行政爭議的補救制度與行政訴訟在本質(zhì)上是有共性的，其區別在于審查機關(guān)的性質(zhì)不同和適用的程序的差異，行政復議的審查機關(guān)是行政機關(guān)，行政訴訟的審查機關(guān)是國家的審判機關(guān)；行政復議適用的程序具有非正式性，而行政訴訟的程序具有正式性。但在舉證責任方面兩者是共同的，即行政復議的被申請人對作出具體行政行為負有舉證責任。

　　根據一般舉證責任規則，舉證責任應當由提出積極主張的一方承擔舉證責任，也就是由引起爭議的一方承擔舉證責任，由于這樣有利于平息爭端。在行政復議中要求被申請人承擔舉證責任理由如下：

　　(1)行政復議所要解決的中心題目是被申請的具體行政行為的正當性題目。而被申請的具體行政行為又是被申請人以單方面意見(jiàn)作出的。從整個(gè)行政法律關(guān)系來(lái)看，占支配地位的是被申請人；從行政程序全過(guò)程看，行政機關(guān)在以職權開(kāi)始的行政行為中在事實(shí)上處于“主張者”的地位。因此，由被申請人承擔舉證責任，仍不違反“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則。

　　(2)在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)與治理相對一方處于不同等的地位，他們之間是一種治理與被治理的關(guān)系，即行政治理的相對一方處于接受治理的地位。行政法律關(guān)系的產(chǎn)生基于行政機關(guān)的單方面的行為。行政機關(guān)作出某種具體行政行為，一要有事實(shí)根據，二要有法律、法規、規章等規范性文件作依據。由于，在行政復議中，審查的客體是具體行政行為，理所當然的應由行政機關(guān)對其作出的具體行政行為負舉證責任，提供鑒于什么理由作出該具體行政行為的證據。行政機關(guān)應當遵守“先取證，后裁決”的法定程序規則，即行政機關(guān)作出決定之前，必須有事實(shí)根據，不得在沒(méi)有事實(shí)根據的時(shí)候作出任何決定，假如不遵循這一規則，就是在程序上違法或濫用權利。

　　(3)被申請人在取證方面具有比申請人更為優(yōu)越的條件。申請人可能因治理制度上種種障礙，不可能全面收集證據；對于被申請人單方作出的具體行政行為的事實(shí)和法律、法規、規章，申請人可能根本不知道或不完全知道。另外，被申請人在行政程序中，作為國家執法機關(guān)，享有足夠的行政權力收集和調取證據，在取證方面具有極大的優(yōu)越地位，因此，讓被申請人承擔舉證責任更有利于弄清案件真實(shí)情況，使或然性更接近于真實(shí)性。

　　(4)實(shí)行被申請人承擔舉證責任制度，有利于促使行政機關(guān)依法行政，更有利于行政機關(guān)在行使職權時(shí)，堅持以事實(shí)為根據，以法律為準繩原則，切實(shí)做到先取證，后裁決。

　　因此，在行政復議中，被申請人不僅要提供作出具體行政行為的事實(shí)和法律、法規、規章等規范性文件的依據，而且應對提供的材料加以證實(shí)。被申請人提供的證據假如不足以證實(shí)其行政行為的正當性，就應承擔敗訴的后果。當然，行政復議中，要求被申請人對作出的具體行政行為負有舉證責任，并不因此否定了申請人的舉證權利和義務(wù)。申請人在行政復議中也可以對被申請復議的具體行政行為提供有利于自己的證據。申請人還可以就行政機關(guān)的具體行政行為給自己造成的損害提供證據。以求得賠償。

　　確認被申請人全面履行了舉證責任的標準，應同時(shí)具備以下條件：第一，具體行政行為所適用的法律、法規預先設定的事實(shí)要件得到滿(mǎn)足；第二，每一個(gè)事實(shí)要件都有相應的證據支持；第三，用來(lái)證實(shí)事實(shí)根據的每一個(gè)證據都可以是定案的證據。

　�。ㄈ�）通訊行政復議的范圍

　　通訊行政復議的范圍，是指公民、法人或者其他組織對哪些通訊行政爭議可以向行政機關(guān)申請復議�；蛘哒f(shuō)，通訊行政機關(guān)對哪些通訊行政爭議擁有管轄權。行政復議一方面是公民、法人和其他組織的權利，另一方面也是行政機關(guān)的權力。無(wú)論是相對人的權利還是行政機關(guān)的權力都必須得到法律的確認，都必須在法律規定的限度內行使。

　　行政復議作為一種行政救濟制度，它應當與行政訴訟所提供的司法救濟有所區別，以體現它的獨特價(jià)值。但是原《行政復議條例》中規定的復議范圍比較窄，只限于法律、法規明確規定涉及人身和財產(chǎn)權的具體行政行為，與行政訴訟法的受案范圍大體相同。為了充分發(fā)揮行政復議制度在解決行政爭議方面的積極作用，促進(jìn)依法行政，《行政復議法》擴大了申請復議的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要公民、法人或其他組織以為這些行為是違法的或者是不當的，侵犯了自己的正當權益，都可以依法申請行政復議。行政復議范圍的擴大，進(jìn)步了對公民、法人和其他組織權利的保護，這既是法制的進(jìn)步，也體現了行政復議作為一種救濟制度的特殊價(jià)值。

　�。�、對抽象通訊行政行為的議審查

　　將抽象行政行為納進(jìn)復議申請范圍，是行政復議制度的一個(gè)重大進(jìn)步和創(chuàng )新，有著(zhù)重要的現實(shí)意義。其現由為：

　　第一，從理論上講，任何權利都需要保護和濟救，否則就不能稱(chēng)之為權利。既然抽象行政行為存在侵害公民權利的可能性，就應該向公民提供相應的救濟途徑。

　　第二，從行政復議的性質(zhì)上來(lái)講，它既是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)監視的形式，又是給行政相對人提供的行政救濟手段。作為監視形式，行政復議應當是對制定規范性文件和執行法律、法規、規章以及其他規范性文件進(jìn)行的全面監視。我國目前的通訊行政規范性文件主要包括以下幾類(lèi)：一是國務(wù)院頒布的通訊行政法規；二是國務(wù)院批轉的通訊法規性文件；三是國務(wù)院通訊行政主管部分制定和發(fā)布的規范性文件；四是地方性通訊法規、規章、決定。行政復議作為救濟手段，應當貫串行政活動(dòng)的每一個(gè)方面，是對公民因某些違法和不當的行政活動(dòng)致使自身正當權益受到侵犯所應得到的全面救濟。

　　第三，從行政復議和行政訴訟的關(guān)系上來(lái)講，也應擴大行政復議的受案范圍。作為對行政行為的監視制度，行政復議和行政訴訟在宗旨和目的上相同。都是為了維護和監視行政機關(guān)行使職權，保護公民、法人和其他組織的正當權益。但是，它們不是同一制度的重復，二者有分工但必須協(xié)調。行政訴訟屬司法監視，它受一國政治制制、法律傳統和法制觀(guān)念等諸多因素的影響，司法權監視行政權的廣度和深度都受限制。行政復議作為一種行政上的救濟制度，它有自己存在的特殊價(jià)值，它應當能夠彌補司法救濟的不足。

　　但是有的學(xué)者也以為，不宜將抽象行政行為納進(jìn)行政復議范圍，其理由為：

　　第一、現行法律制度對抽象行政行為的審查監視，已有具體規定。根據憲法和有關(guān)組織法的規定，全國人大常委會(huì )有權撤銷(xiāo)國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；地方各級人大常委會(huì )有權撤銷(xiāo)本級人民的政府的不適當的決定和命令；縣級以上各級人民的政府有權撤銷(xiāo)所屬部分和下級人民的政府的不適當的決定。國務(wù)院還專(zhuān)門(mén)制定了《法規規章備案規定》，各省級人民的政府也建立了對規章以下規范性文件進(jìn)行備案審查的制度。只要嚴格按照上述規定執行，抽象行政行為中的題目是完全可以得到解決的。目前抽象行政行為當中的題目，主要是關(guān)于監視制度執行不好的題目。對此，需要認真研究解決的是如何保障現有制度的執行，而不是在現有制度之外，再搞一套新的制度。即使建立一套新的制度，假如不往切實(shí)貫徹，抽象行政行為的題目仍然解決不了。

　　第二、抽象行政行為的審查處理，情況十分復雜。例如，抽象行政行為題目的處理權，與具體行政行為行政復議的處理權不一樣。對具體行政行為進(jìn)行行政復議，上一級行政機關(guān)都有權對該具體行政行為作出處理；但是對國務(wù)院行政法規，只有全國人大常委會(huì )才有權處理；對于部分規章，只有國務(wù)院有權處理；對于地方政府規章，只有國務(wù)院和規章制定機關(guān)的本級人大常委會(huì )有權處理；對規章以下的其他規范性文件，只有對制定機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導權的政府和制定機關(guān)的本級人大常委會(huì )有權處理。這樣復雜的題目，與行政復議的基本制度有相當大的差異，不好在行政復議法中一并規定。

　　第三、抽象行政行為是一種具有普遍約束力的行為規則，它的相對人是不特定的公民、法人和其他組織。假如將抽象行政行為納進(jìn)行政復議范圍，那么任何人都可以對抽象行政行為申請行政復議，實(shí)踐中難以操縱。例如，如何界定對抽象行政行為享有行政復議申請權的主體資格；如何確定對抽象行政行為申請行政復議的期限，如何處理抽象行政行為被撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)后的損害賠償題目。

　　第四、將抽象行政行為納進(jìn)行政復議的范圍超出了行政訴訟的受案范圍。當行為相對人對行政機關(guān)作出的抽象行政復議決定不服時(shí)，不能依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，在這種情況下行政治理相對人就失往了司法救濟的條件。

　　根據上述情況，筆者以為通訊抽象行政行為相對于其他抽象行政行為有其特殊性，情況更復雜些，目前不宜將抽象通訊行政行為納進(jìn)行政復議范圍。對于公民、法人或者其他組織在行政復議過(guò)程中，以為有關(guān)通訊抽象行政行為違法的，應當給予他們要求對抽象行政行為進(jìn)行審查的權利。這樣做，一方面可以利用行政復議申請人的參與，啟動(dòng)現有的對抽象行政行為的備案審查機制，另一方面也可以保護通訊治理相對人的正當權益，從根本上推動(dòng)通訊行政機關(guān)依法行使職權。

　　《行政復議法》第七條規定：“公民、法人或者其他組織以為行政機關(guān)的具體行政行為所依據的下列規定不正當，在對具體行政行為申請行政復議時(shí)，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規定的審查申請：

　�。ㄒ唬﹪鴦�(wù)院部分的規定；

　�。ǘ�）縣級以上地方各級人民的政府及其工作部分的規定；

　�。ㄈ�）鄉、鎮人民的政府的規定�！�

　　前款所例規定不含國務(wù)院部、委員會(huì )規章和地方人民的政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理�！�

　　按照本條的規定，公民、法人或者其他組織提出對抽象行政行為進(jìn)行審查要求，必須符合以下條件：

　　一是對抽象行政行為提出審查要求，必須以對具體行政行為申請行政復議為條件，也就是講只有具備行政復議申請人的身份，才有權利向行政復議機關(guān)提出審查抽象行政行為的要求。假如行政機關(guān)尚未依據某一抽象行政行為作為具體行政行為，或者雖作出具體行政行為，但與特定的公民、法人或者其他組織不存在利害關(guān)系，該公民、法人或者其他組織就無(wú)權提出對抽象行政行為進(jìn)行審查的要求。

　　二是被要求審查的抽象行政行為是發(fā)生行政爭議并引起行政復議程序的具體行政行為的依據。也就是講，治理相對人不得對與申請行政復議的具體行政行為不相關(guān)的抽象行政行為要求進(jìn)行審查。

　　三是被要求進(jìn)行審查的抽象行政行為只能是規章以下的抽象行政行為，不包括國務(wù)院制定的通訊行政法規和有關(guān)地方政府和國務(wù)院部分制定的規章。這是由于，通訊行政法規、規章屬于行政立法行為，對行政立法行為的監視，應當通過(guò)專(zhuān)門(mén)的立法監視程序，行政復議不宜對這類(lèi)通訊行政行為進(jìn)行處理。

　　四是通訊治理相對人應當在申請行政復議時(shí)提出對有關(guān)抽象行政行為進(jìn)行審查的申請。這是由于，對通訊抽象行政行為進(jìn)行審查處理，情況比較復雜。作為具體通訊行政行為依據的抽象行政行為，可能是被申請人作出的抽象行政行為，也可能是被申請人的上級通訊行政機關(guān)的抽象行政行為。這樣，對抽象通訊行政行為的處理，勢必要經(jīng)過(guò)通訊行政機關(guān)之間的轉送、批復等公文運轉程序，需要耗費大量的工作時(shí)間。這與行政復議的及時(shí)原則存在矛盾的一面，假如通訊行政復議因此久拖未定，也不利于通訊行政爭議的解決，因此，原則上要求通訊治理相對人在對具體通訊行政行為申請行政復議時(shí)，一并就該具體通訊行政行為所依據的有關(guān)抽象行政行為向行政復議機關(guān)提出要求審查的申請。

　�。�、對具體通訊行政行為的復議監視

　　根據我國通訊行政治理的實(shí)踐，按照《行政復議法》的有關(guān)規定，通訊治理相對人不服通訊行政機關(guān)作出的下列具體行政行為，可以申請通訊行政復議：

　　(1)以為符正當定條件，申請通訊行政機關(guān)頒發(fā)許可證、證書(shū)或申請通訊行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，通訊行政機關(guān)沒(méi)有依法辦理的。

　　我國對經(jīng)營(yíng)通訊業(yè)務(wù)實(shí)行許可證制度，未取得經(jīng)營(yíng)許可證的，不得經(jīng)營(yíng)通訊業(yè)務(wù)。關(guān)于通訊業(yè)務(wù)的種類(lèi)目錄和相應的經(jīng)營(yíng)許可證的數目，由國務(wù)院通訊主管部分根據技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)需要進(jìn)行確定并公布。經(jīng)營(yíng)基礎電信業(yè)務(wù)，須經(jīng)國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部分審查批準，取得《基礎電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》；經(jīng)營(yíng)增值電信業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)覆蓋范圍在兩個(gè)以上省、自治區、直轄市的，須經(jīng)國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部分審查批準，取得《跨地區增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》；業(yè)務(wù)覆蓋范圍在一個(gè)省、自治區、直轄市行政區域內的，須經(jīng)省、自治區、直轄市電信治理機構審查批準，取得《增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》。

　　根據《中華人民共和國電信條例》及《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證治理辦法》的規定，申請經(jīng)營(yíng)基礎電信業(yè)務(wù)的，應當符合下列條件：

　�。ㄒ唬┰谑�、自治區、直轄市范圍內經(jīng)營(yíng)的，其注冊資本最低限額為2億元人民幣；在全國或跨省、自治區、直轄市范圍內經(jīng)營(yíng)的，其注冊資本最低限額為20億元人民幣；

　�。ǘ�） 最近三年內未發(fā)生過(guò)重大違法行為。

　　申請經(jīng)營(yíng)增值電信業(yè)務(wù)的，應當符合下列條件：

　�。ㄒ唬� 在省、自治區、直轄市范圍內經(jīng)營(yíng)的，其注冊資本最低限額為100萬(wàn)元人民幣；在全國或跨省、自治區、直轄市范圍內經(jīng)營(yíng)的，其注冊資本最低限額為1000萬(wàn)元人民幣；

　�。ǘ�）有可行性報告和相關(guān)技術(shù)方案；

　�。ㄈ�） 有必要的場(chǎng)地和設施；

　�。ㄋ模� 最近三年內未發(fā)生過(guò)重大違法行為。

　　通訊行政治理相對人向通訊行政治理機關(guān)申請頒發(fā)許可證或申請通訊行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，通訊行政機關(guān)在接到相對人的申請后，應在法定的時(shí)限內進(jìn)行審查，只要符正當定條件，通訊行政機關(guān)必須頒發(fā)、審批或登記；不符正當定條件的也必須在法定時(shí)限內給予答復。假如在此期間通訊行政主管部分不予頒發(fā)、審批或登記也不給予答復，那么申請人可以據此向不予頒發(fā)許可證或者不予登記、審批有關(guān)事項的上一級通訊行政主管部分（***）申請復議，假如不于頒發(fā)的決定是中心通訊行政部分作出的，申請人可請求國務(wù)院法制部分裁決。

　　(2)對通訊行政機關(guān)作出的警告、罰款、沒(méi)收非法所得、責令停業(yè)、吊銷(xiāo)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證等行政處罰決定不服的。

　　通訊行政處罰，是國家責任制度的重要組成部分，是各級通訊行政機關(guān)保障通訊法律、法規貫徹實(shí)施的一個(gè)重要手段。通訊治理相對人通過(guò)依法申請獲得通訊行政主管部分頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)許可證、批準文件、進(jìn)網(wǎng)許可證、資質(zhì)證書(shū)、認證書(shū)、認證標志等，取得了從事通訊行業(yè)經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)活動(dòng)的資格和權利，同時(shí)也必須履行相應的義務(wù)。假如取得經(jīng)營(yíng)許可證、批準文件、認證書(shū)的相對人在其經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)活動(dòng)中有違反通訊行政法律、法規的行為，通訊行政主管部分應當履行通訊行政法律、法規所賦予的通訊行政治理職責，對相對人的違法活動(dòng)進(jìn)行查處并給予行政處罰。

　　根據現行的中心通訊法規和地方性通訊法規的規定，通訊行政處罰的具體種類(lèi)主要有：警告、罰款、沒(méi)收違法所得、責令停業(yè)、吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)許可證或撤銷(xiāo)批準文件。通訊行政主管門(mén)作出的警告的具體行政行為，是通訊行政機關(guān)對違法行為人的譴責和告誡，其目的是通過(guò)對違反通訊法律、法規的行為人精神上的懲戒，以申明其有違法行為，并使其不再違法；通訊行政主管部分作出的罰款的具體行政行為，是通訊行政機關(guān)強迫違法行為人在一定期限內向國家繳納一定數目金錢(qián)的處罰形式，這是一種限制和剝奪通訊違法行為人財產(chǎn)權利的處罰，具有一定的意義；通訊行政主管門(mén)作出的沒(méi)收非法所得的具體行政行為，是通訊行政機關(guān)依法將違反通訊法律、法規的行為人的非法收進(jìn)和所得收回公有的處罰形式；通訊行政主管部分作出的責令停業(yè)的具體行政行為，是通訊行政機關(guān)要求從事違反通訊法律、法規進(jìn)行通訊經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織停止經(jīng)營(yíng)的處罰形式。這種處罰形式是限制和剝奪通訊違法行為人特定行為能力的一種處罰，與吊銷(xiāo)許可證合稱(chēng)為能力罰或行為罰。在現行的中心通訊法規和地方性通訊法規中，責令停業(yè)處罰的形式一般為“責令停業(yè)”或“責令停止經(jīng)營(yíng)”，如《中華人民共和國電信治理條例》規定：違反本條例規定，情節嚴重的，責令停業(yè)，直至吊銷(xiāo)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證。通訊行政主管部分作出的吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)許可證或撤銷(xiāo)批準文件的具體行政行為，是通訊行政機關(guān)撤銷(xiāo)通訊違法行為人已獲得的從事通訊生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權利或者資格證書(shū)，剝奪被處罰人從事通訊特許活動(dòng)的權利和資格的處罰形式。許可證是通訊行政機關(guān)依申請核發(fā)和批準的，答應相對人進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的書(shū)面證實(shí)文件，未領(lǐng)取許可證從事通訊產(chǎn)品生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)通訊業(yè)務(wù)的，通訊行政機關(guān)應依法取締。對于已經(jīng)取得許可證的相對人，通訊行政機關(guān)有權監視其依法從事各項許可活動(dòng)。假如發(fā)現許可證持有人違反有關(guān)通訊法律、法規從事許可活動(dòng)，通訊行政機關(guān)可以吊銷(xiāo)其許可證，剝奪其從事被許可活動(dòng)的權利和資格。

　　對許可證的吊銷(xiāo)，勢必帶來(lái)剝奪當事人行為能力的后果，對當事人權利的非常之大。實(shí)踐中，有的地方通訊行政機關(guān)在自身利益的驅動(dòng)下，發(fā)放《增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證》的隨意性很大，存在侵犯通訊行政治理相對人權益的可能。因此，通訊行權治理相對人對于通訊行政機關(guān)作出的有關(guān)吊銷(xiāo)許可證的行政處罰決定不服的，應立即向作出決定的上一級通訊行政主管部分申請復議，對作出決定的通訊行政機關(guān)實(shí)施復議監視。

　�。ㄋ模┩ㄓ嵭姓�復議的程序

　　通訊行政復議是通訊行政機關(guān)裁決通訊行政爭議的一種活動(dòng)。這種活動(dòng)是通訊復議機構根據利害關(guān)系人的復議申請，依法對通訊行政機關(guān)的具體行政行為進(jìn)行審查，經(jīng)查明發(fā)現通訊行政機關(guān)的具體行政行為違法或不當時(shí)，有權撤銷(xiāo)、變更該具體通訊行政行為或確認該具體通訊行政行為違法，這樣使得違法或不當的具體通訊行政行為在通訊行政系統內部得到糾正，從而有利于促進(jìn)并維護具體通訊行政行為的正當性與公道性。為了保證通訊行政行為的正當性與公道性的實(shí)現，通訊行政復議機構在進(jìn)行復議時(shí)必須遵循法定的方式和步驟。在通訊行政復議活動(dòng)時(shí)，通訊行政復議機關(guān)所遵循的方式和步驟的總稱(chēng)叫作通訊行政復議程序。從我國行政復議的立法和實(shí)踐來(lái)看，通訊行政復議應主要經(jīng)過(guò)申請、受理、審理和決定四個(gè)步驟。

　�。�、通訊行政復議的申請

　　通訊行政復議的申請，是指公民、法人或其他組織以為通訊行政主管部分的具體行政行為侵犯其正當權利，依據《行政復議法》的規定，以自己的名義要求通訊行政復議機關(guān)對該具體通訊行政行為的正當性、適當性進(jìn)行審查并要求改變或撤銷(xiāo)該具體通訊行政行為，以保護其正當權益的行為。申請人的申請，是引起通訊行政復議的必要條件。沒(méi)有申請，通訊復議機關(guān)不會(huì )主動(dòng)進(jìn)行行政復議，但是申請并不一定必然導致行政復議的發(fā)生，還必須經(jīng)過(guò)復議機關(guān)的審查。經(jīng)復查申請只有符正當定條件的復議申請，才是引起通訊行政復議的必要條件。

　　(1)申請通訊復議的期限

　　通訊行政復議集行政性和司法性于一體，是一種通訊行政司法活動(dòng)，因此，必須有嚴格的期限規定。期限就是提出申請的時(shí)間限制，也是復議申請權的有效時(shí)間段。假如申請人以為通訊行政主管部分的具體行政行為侵犯了自身的正當權益，�？吹玫叫姓�上的補救和監視，就應在法定的申請期限內提出復議申請，超過(guò)法定申請期限，這種權利即不存在。

　　《行政復議法》第九規定：“公民、法人或者其他組織以為具體行政行為侵犯其正當權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六旬日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過(guò)六旬日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續�！备鶕�這一規定，行政復議申請期限一般為公民、法人或其他組織知道具體行政行為之日起六旬日內。這一規定有以下幾層意思：一是一般情況下，行政復議申請期限同一按照六旬日執行。在行政復議法制定以前，多數規定為十五日。根據幾年的行政復議實(shí)踐，十五天的行政復議申請期限過(guò)短，很多行政治理相對人由于逾期申請而被拒之于行政復議大門(mén)之外，喪失了運用法律武器來(lái)保護自己正當權利的條件。二是行政復議申請期限自公民、法人或其他組織知道具體行政行為之日起計算。這里所講的知道具體行政行為，是指公民、法人或者其他組織通過(guò)法定渠道，確切地了解到具體行政行為及其的事實(shí)。一般講以下幾種情況應認定為“知道該具體行政行為之日”：(1)具體行政行為是當場(chǎng)作出的，書(shū)面決定注明的日期為知道具體行政行為的日期；(2)具體行政行為的書(shū)面決定是投遞的，投遞書(shū)面決定的日期為知道具體行政行為的日期；(3)具體行政行為是通過(guò)公告投遞的，公告之日起規定的一定時(shí)間為知道具體行政行為的日期；(4)申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證、證書(shū)或申辦批準文件，在規定的期限內不予答復的，規定的答復期屆滿(mǎn)的越日起的適當期限，均可作為知道具體行政行為的日期。三是為了充分體現對公民、法人或者其他組織正當權益的保護，假如單行法律規定的行政復議期限超過(guò)六旬日的，則要按照單行行政法規規定的超過(guò)六旬日的行政復議期限執行。為了保護申請人的權利，《行政復議法》第九條第二款規定：“因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起重新計算”。所謂不可抗力，是指不能猜測、不能抗拒也無(wú)法避免的客觀(guān)事實(shí)。如：地震、火災、海嘯、洪水、戰爭等；其他正常理由的范圍較廣，一般包括存在非因行政復議申請人故意導致的障礙而影響行政復議權行使的情況。如：公民疾病、法人改組階段等。但是無(wú)論是因不可抗力還是其他正當理由耽誤法定申請期限的，當事人應提出耽誤法定申請期限的證據。行政復議申請期限延長(cháng)的時(shí)間，即是不可抗力或其他正當理由持續的時(shí)間。也就是講，申請期限延長(cháng)的這段時(shí)間應扣除在行政復議申請期限之外，在不可抗力或其他正當理由形成的障礙消除時(shí)起，行政復議申請期限才繼續進(jìn)行。

　　(2)申請通訊復議的條件

　　申請通訊行政復議是申請人的一項法定權利，但該項權利的行使必須符合一定的條件，否則不能必然引起行政復議活動(dòng)的發(fā)生。為了防止濫用復議申請權，《行政復議法》對申請復議規定了一定的條件，對通訊行政復議的申請人同樣適用。

　　第一、申請人是以為具體行政行為直接侵犯其正當權益的公民、法人或其他組織。這是對提出復議申請主體資格的要求。首先，《行政復議法》中的公民是否包括外國人和無(wú)國籍人，假如包括外國人和無(wú)國籍人，最好使用“人”這一概念。由于公民從嚴格的概念上講，是公法上概念，是概念，不是私法概念，在制定《民法通則》的時(shí)候，固然使用了公民的概念，但是為了與公法上的公民概念相區別，在“公民”概念后還加上了“自然人”的表述，這是為了將公民概念等同于和私法上的自然人概念；而《合同法》正式使用了自然人的概念。這樣一來(lái)，《行政復議法》中的“公民”在表述上就有些限制。但是無(wú)***民還是自然人作為申請行政復議的主體還必須具有《民法通則》規定的權利能力和行為能力。其次，《行政復議法》中的法人是指《民法通則》中規定的，具有民事權利能力和民事行為能力，有一定的組織形式，能依法獨立享有民事權利承擔民事義務(wù)的組織；其他組織主要指法人以外的組織，如不具備法人資格的團體和組織等。

　　除符合復議申請主體資格外，同時(shí)還必須是以為通訊行政主管部分的具體行政行為侵犯了自身的正當權益，假如具體行政行為不是直接侵犯其自身的正當權益，公民、法人或者其他組織就不能成為通訊行政復議的申請人。

　　第二，有明確的復議被申請人。申請人在提出復議申請時(shí)，必須明確指出實(shí)施侵害其正當權益的具體行政行為的通訊行政主管部分是哪一個(gè)。假如沒(méi)有被申請人，或者被申請人不明確，行政復議機關(guān)就無(wú)法開(kāi)始復議活動(dòng)。

　　第三，有具體的復議請求和事實(shí)根據。具體的復議請求，是指申請人申請復議的主張和要求通訊復議機關(guān)保護自身正當權益的具體內容。如要求撤銷(xiāo)、變更被申請人作出的通訊行政處罰決定；要求頒發(fā)許可證、批準文件或申請通訊行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項。事實(shí)根據，是指能夠證實(shí)行政機關(guān)已經(jīng)作出某種具體行政行為的材料。如通訊處罰決定書(shū)、罰款收據等。

　　第四，屬于申請復議范圍。申請人向通訊復議機關(guān)申請復議，應當符合《行政復議法》第六條的有關(guān)內容，超出第六條的規定范圍，復議機關(guān)可以不予受理。根據我國通訊行政治理的實(shí)際情況，對具體通訊行政行為申請復議的范圍主要有兩大類(lèi)：一是以為符正當定條件，申請通訊行政機關(guān)頒發(fā)許可證、證書(shū)或申請通訊行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，通訊行政機關(guān)沒(méi)有依法辦理的；二是對通訊行政機關(guān)作出的警告、罰款、沒(méi)收非法所得、責令停業(yè)、吊銷(xiāo)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證等行政處罰決定不服的。

　　第五，屬于治理復議機關(guān)管轄。申請人申請行政復議，必須按照《行政復議法》關(guān)于復議管轄的規定，向有復議管轄權的通訊行政主管部分提出。假如通訊行政復議機關(guān)受理不屬于自己管轄的復議案件，應及時(shí)地移交有管轄權的機關(guān)或告知申請人向有復議管轄權的行政機關(guān)申請復議。

　　(3)申請通訊行政復議的方式及內容

　　通訊行政復議是以保護公民、法人或者其他組織的正當權益為根本宗旨的法律制度。因此，對行政復議申請方式的規定，要有利于充分實(shí)現這一根本宗旨�！缎姓�復議法》第十一條規定：“申請人申請行政復議，可書(shū)面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關(guān)應當當場(chǎng)記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間”。根據這條的規定，行政復議申請的方式既包括書(shū)面申請，也包括口頭申請。但筆者以為，通訊行政復議采用書(shū)面形式比較嚴厲、鄭重，既有利于全面、具體地表達治理相對人行政復議請求的目的，闡述申請行政復議的事由及有關(guān)根據，也有利于行政復議機關(guān)正確地把握申請人的要求及其理由，從而更為方便地查明案情和及時(shí)結案。

　　行政復議申請書(shū)作為一種重要的行政復議法律文書(shū)，在內容上應明確、具體地表達申請人的意思。一般而言，行政復議申請書(shū)的內容主要有四項。一是申請人的基本情況；二是被申請人的基本情況；三是申請行政復議的要求和理由；四是接受行政復議的行政機關(guān)的名稱(chēng)及提出行政復議申請的日期。以上四項內容是復議申請書(shū)的必備內容，其中“申請行政復議的要求和理由”是核心部分，是申請人通過(guò)復議�？催_到的目的，以及提出這種要求應具備的事實(shí)法律依據。行政復議申請的提出，標志著(zhù)行政機關(guān)作出的具體行政行為受到了相對人的懷疑從而引起外部行政爭議的產(chǎn)生，是可能引起行政復議程序開(kāi)始的一種行為。所以制作通訊行政復議申請書(shū)一定要認真按照《行政復議法》規定的事項敘述清楚，要忠于事實(shí)、公道正當，以便于復議機關(guān)審閱。

　�。�、通訊行政復議的受理

　　《行政復議法》第十七條規定，行政機關(guān)自收到行政復議申請之日起五日內進(jìn)行審查，對不符合復議條件的，決定不予受理，并書(shū)面告知申請人；對符合復議條件的，但是不屬于通訊行政機關(guān)受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關(guān)行政復議機關(guān)提出。除以上兩種情況，通訊行政復議機構自收到行政復議申請書(shū)之日起即為受理。

　　根據以上內容，通訊行政復議機關(guān)在收到行政復議申請書(shū)后，應在程序上作出以下行為：

　　(1)審查復議申請

　　第一，審查復議申請書(shū)的期限應在接到行政復議申請后五日內進(jìn)行。這樣規定體現了行政行為的高效原則，對促使行政機關(guān)及時(shí)對復議申請書(shū)進(jìn)行審查有著(zhù)重要的法律意義。

　　第二，審查復議申請是否符正當定條件。主要包括：申請人的申請是否符合受案范圍；申請人的復議申請是否屬于本通訊行政機關(guān)管轄；申請人的申請是否符正當定的復議條件；申請人的申請是否符正當律規定的期限；申請人在提出申請之前是否已向人民法院提起訴訟。

　　(2)處理復議申請

　　經(jīng)過(guò)對復議申請的審查后，通訊行政機關(guān)應當在法定期限內分別作出如下處理：

　　第一，對于符正當定申請條件的，行政復議申請自行政機關(guān)收到之日起為受理。這時(shí)通訊行政機關(guān)應制作《通訊行政復議申請受理通知書(shū)》，分別投遞申請人和被申請人。

　　第二，對于不符正當定申請條件的，行政復議機關(guān)可依法決定不予受理。不予受理應當制作不予受理決定書(shū)，并載明不予受理的理由。申請人不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

　　第三，對于符正當定條件，但不屬于本行政復議機關(guān)受理的行政復議申請，告知申請人向有關(guān)行政復議機關(guān)提出。

　　(3)受理過(guò)程中的行政監視

　　公民、法人或者其他組織對通訊行政機關(guān)的具體通訊行政行為不服，向通訊行政復議機關(guān)提出通訊行政復議申請，這是憲法和法律賦予他們的法定權利。但是由于長(cháng)期以來(lái)通訊治理一直處于政企合一的局面，以致出現通訊行政復議機關(guān)怕惹火燒身或者官官相護等原因，隨意拖延受理通訊行政復議申請，甚至拒盡受理公民、法人或其他組織依法提出的行政復議申請。這種狀態(tài)，既偏離了通訊行政機關(guān)為社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟服務(wù)宗旨，也偏離了促進(jìn)通訊的原則。因此，假如不從法律制度的設計上加強監視機制，勢必影響通訊行政機關(guān)依法行政和通訊行政復議制度作用的發(fā)揮。在這方面，《行政復議法》對以前的《行政復議條例》的有關(guān)規定作了相當大的完善。

　　根據《行政復議法》第二十條的規定，申請人選擇了申請復議后，復議機關(guān)無(wú)正當理由拒盡受理或者不予答復的，可通過(guò)行政機關(guān)系統內部的干預和監視獲得解決。這里講的“正當理由”，應理解為《行政復議法》規定的申請行政復議的法定條件。凡是符合復議法規定的行政復議申請條件的，除不屬于本行政機關(guān)受理，應告之申請人向有關(guān)行政復議機關(guān)提出外，都應當無(wú)條件的受理，盡不能以“正當理由”為由而拒盡受理或不予受理。

　�。�、通訊行政復議的審理

　　通訊行政復議的審理原則上采用書(shū)面審理的原則，即不傳喚申請人、被申請人、證人或其他復議參加人到復議機關(guān)。由于書(shū)面審理只能通過(guò)書(shū)面材料及提供的其他證據材料來(lái)進(jìn)行、審理，因此，要求申請人、被申請人提供的材料要盡量具體全面�！缎姓�復議法》之所以規定行政復議案件的審理，以書(shū)面審理為主，主要是考慮到：(1)行政復議遵循效率原則，要求整個(gè)過(guò)程都體現便民、及時(shí)的特點(diǎn)，這就不能使復議活動(dòng)完全適用類(lèi)擬于司法程序的審理方式；(2)行政復議活動(dòng)是行政系統內部解決行政爭議的活動(dòng)，作為同一系統的復議機關(guān)與作出具體行政行為的行政機關(guān)對一些專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強的爭議較輕易溝通，一般無(wú)需從外面聘請證人及技術(shù)職員來(lái)證實(shí)、鑒定等，因此，往往無(wú)需通過(guò)復雜的審理方式來(lái)求得對具體題目的認定和把握；(3)行政復議以書(shū)面審理為主不同于行政訴訟、民事訴訟的書(shū)面審理，后者必須以事實(shí)清楚為條件，前者不一定以事實(shí)清楚為條件條件，而是審理復議案件最一般的法定方式。

　　但是，書(shū)面復議有利也有弊，例如遇有重大、復雜的案件時(shí)，無(wú)法聽(tīng)取申請人、被申請人和第三人的意見(jiàn)。為此，《行政復議法》在規定了以書(shū)面復議為主的條件下，又規定了直接審理復議的情形，一般情況適用直接審理復議的情況主要有：(1)申請復議的案件案情復雜，涉及面廣，影響較大；(2)申請人和被申請人都要求或者一方要求到復議機關(guān)來(lái)說(shuō)明情況，復議機關(guān)以為確有必要的；(3)要求申請人和被申請人及有關(guān)職員到復議機關(guān)說(shuō)明情況較為方便的。例如有關(guān)職員和復議機關(guān)在同一地點(diǎn)；(4)行政復議機關(guān)負責法制工作的機構以為書(shū)面復議確實(shí)難以正確作出復議決定的情況。

　　無(wú)論是書(shū)面審理還是直接審理并不是固定不變的，有的復議案件，開(kāi)始采用書(shū)面形式審理，但隨著(zhù)對案情的逐步深進(jìn)了解，發(fā)現情況復雜，需要請有關(guān)職員調查，也可以轉為直接審理復議。因此，是采用書(shū)面形式還是采取直接方式，應根據申請人的請求以及各個(gè)案件的實(shí)際情況而決定。但基本的原則，要體現“以書(shū)面審理為主，以直接審理為輔”的原則。尤其是我實(shí)行兩級通訊行政執法體系，大量的具體行政行為由省級通訊行政治理部分作出，因此，行政復議的直接審理，是很難實(shí)現的。

　　為了保證審理工作正當、順利地進(jìn)行，復議機關(guān)在受理案件后，開(kāi)始審理前，應作一些必要的預備工作，其中重要的一項便是將申請復議副本或者復議申請筆錄復印件發(fā)送被申請人，《行政復議法》規定的期限是復議機關(guān)自行政復議申請受理之日起七日內完成這一工作。這里需要提出的是，申請筆錄復印件實(shí)際上是就口頭申請而言的，這是《行政復議法》對于方便廣大行政治理相對人行使行政復議權，而特別設立的一種申請方式。為了保證復議的效率和質(zhì)量，讓被申請人盡早收到申請書(shū)，以便其預備有關(guān)作出具體行政行為的材料和證據，提交答辯書(shū)。被申請人應當自收到申請書(shū)副本或者申請筆復錄印件３日起10日內，向通訊復議機關(guān)提交答辯書(shū)以及作出具體通訊行政行為的全部證據、依據的法律規范和其他有關(guān)材料。

　　關(guān)于通訊行政復議中的舉證責任，《行政復議法》沒(méi)有明確規定，但筆者以為《行政訴訟法》第32條中有關(guān)作出具體行政行為的行政機關(guān)負有舉證責任的規定應適用于行政復議中，這是由于：

　　(1)行政行為的構成要件要求具體行政行為符正當定程序的一個(gè)最基本規則是先取證后裁決，也就是講被申請人作為行政機關(guān)，其所作出的具體行政行為，必須有事實(shí)依據和法律依據，否則即構成違法。因此，當通訊行政機關(guān)作出行政行為被申請復議時(shí)，其首先應當舉出充分的事實(shí)材料證實(shí)其行政行為的正當性，這是被申請人承擔舉證責任的基礎。

　　(2)在通訊行政法律關(guān)系中，通訊行政機關(guān)居于主動(dòng)地位，申請人處于被動(dòng)和服從的地位，申請人通常無(wú)法知曉被申請人是依據哪些事實(shí)和規范性文件作出具體行政行為，因此，申請人將無(wú)法或很難收集到證據和有關(guān)通訊規范性文。

　　(3)在通訊行政法法關(guān)系中，通訊行政機關(guān)的舉證能力比申請人要強，在一些特定情況下，申請人幾乎沒(méi)有舉證的能力，有的通訊行政案件的證據需要很強的技術(shù)手段和專(zhuān)業(yè)知識才能取得，而這些申請人是無(wú)法實(shí)現的。例如：關(guān)于EDI（數據交換業(yè)務(wù)）的認定，目前我國沒(méi)確切同一的界定。國際標準化組織（ISO）把EDI描述為：“將貿易或行政事務(wù)的處理按照一個(gè)共叫的標準，形成結構化的事務(wù)處理或報文數據格式，從計算機到計算機的電子傳輸”；國際電報電話(huà)咨詢(xún)委員會(huì )（CCITT）曾把EDI定義為：“從計算機到計算機之間結構化的事務(wù)數據互換”。而我國中心通訊行政主管機關(guān)在綜合以上兩種定義后，將EDI解釋為：“一種把貿易或其他行政事務(wù)處理的信息和數據按同一規定的格式形成結構化的事務(wù)處理數據，通過(guò)公用電信網(wǎng)在有關(guān)用戶(hù)計算機之間進(jìn)行交換和自動(dòng)處理完成貿易或其它行政事務(wù)處理的全過(guò)程”。象這些規定都是申請人很難收集到的。

　　要求被申請人負主要舉證責任，并不排除申請人舉證的權利，作為申請人，在申請行政復議時(shí)證實(shí)自己的主張，是申請人的權利，應依法得到保護。申請人最少對被申請人作出的具體通訊行為以及由于被申請人的具體通訊行政行為給申請人造成損害的事實(shí)進(jìn)行舉證。關(guān)于被申請人的舉證責任已在“通訊行政復議的基本制度”中進(jìn)行了論述，這里就不再贅述。關(guān)于舉證規則，應按最高人民法院的有關(guān)司法解釋為準。

　　通訊復議機關(guān)在審理通訊行政復議案件時(shí)，應以法律、行政法規、地方性法規和規章為依據。這里所講的法律是狹義的法律，即全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )制定的規范性文件。法律的效力僅低于憲法，在我國法律體系中居第二層次。法律一經(jīng)通過(guò)一定方式頒布實(shí)施，在全國范圍內具有普遍的約束力，任何機關(guān)、團體、單位、個(gè)人都必須嚴格遵守執行；行政法規是國務(wù)院制定和頒布的有關(guān)行政治理活動(dòng)的各種法規的總稱(chēng)。制定行政法規，是憲法賦予國務(wù)院的一項極為重要的職權和依法治理國家和社會(huì )事務(wù)的重要手段；地方性法規是指省、自治區、直轄市的人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )依法制定的規范性文件；通訊行政規章是國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管機關(guān)制定和發(fā)布的規范性文件。目前，在我國《電信法》尚未出臺的情況下，《電信條例》及中心***分發(fā)布的通訊行政規章是通訊行政復議機關(guān)審理通訊行政復議案件的主要依據。但有一點(diǎn)應特別留意，目前大量的具體通訊行政行為是依照通訊行政規章作出的。然而，通訊行政規章作為審理通訊行政復議案件的依據，是不同于法律、行政法規作為依據的，這要求通訊行政規章本身必須正當。假如規章規定的內容與法律、行政法規相抵觸，其規章無(wú)效，不得作為執法的依據。

　�。�、通訊行政復議的決定

　　通訊行政復議的決定，是通訊行政復議監視的必然結果，也是通訊行政復議的終極階段。

　　由于被復議的具體通訊行政行為是有爭議的，該具體通訊行政行為可能是正當的、適當的，也可能是違法的或部分違法的，也有可能是具體通訊行政行為的決定內容是正當的，但在程序上是違法的，因此，就要求通訊行政復議機關(guān)嚴格依法對具體通訊行政行為進(jìn)行審查，根據具體通訊行政復議機關(guān)的負責人同意或經(jīng)集體討論通過(guò)后，方可依法作出通訊行政復議決定。

　　根據《行政復議法》第28條的規定，復議決定可分為以下四種：

　　(1)決定維持具體行政行為

　　通訊行政復議機構作出維持具體通訊行政行為決定的條件是：具體通訊行政行為認定事實(shí)清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序正當，內容適當。衡量事實(shí)清楚與否，應當主要看主要事實(shí)是否清楚，假如主要事實(shí)清楚，并有足夠的相應證據，就應當認定事實(shí)清楚。例如，判定“網(wǎng)間通訊嚴重不暢”的標準，是網(wǎng)間接通率（應答試呼比）低于20%，以及用戶(hù)有明顯感知的時(shí)延、斷話(huà)、雜音等情況。

　　證據確鑿是指證實(shí)具體通訊行政行為真實(shí)情況的客觀(guān)事實(shí)是確定的。例如，確定網(wǎng)間通訊嚴重不暢，接通率（應答試呼比）低于20%，應通過(guò)正當手段取得有關(guān)證據，以證實(shí)具體通訊行政行為的正當與適當，例如通過(guò)視聽(tīng)資料對用戶(hù)使用的電話(huà)號碼進(jìn)行撥叫，記錄應答試呼比。

　　適用依據正確是指具體通訊行政行為是正確地適用了有效的法律、行政法規、地方性法規、規章或具有約束力的規范性文件。由于通訊行政治理涉及很多通訊技術(shù)和業(yè)務(wù)規范，因此，通訊行政機關(guān)在作出某種具體的通訊行政行為時(shí)，應首先依照有關(guān)通訊業(yè)務(wù)的規定，對治理相對人的行為作出正確的判定后，方可適用有關(guān)依據作出處理。例如判定治理相對人雙方（經(jīng)營(yíng)基礎電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者）是否按有關(guān)規定簽定互聯(lián)互通協(xié)議，應根據《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)治理規定》查明雙方簽定的互聯(lián)協(xié)議的主要內容是否包括：簽訂協(xié)議的依據、互聯(lián)工程進(jìn)度時(shí)間表、互通的業(yè)務(wù)、互聯(lián)技術(shù)方案（包括互聯(lián)點(diǎn)的設置、互聯(lián)點(diǎn)兩側的設備設置、撥號方式、路由組織、中繼容量，以及信令、計費、同步、傳輸質(zhì)量等）、與互聯(lián)有關(guān)的功能及通訊設施的提供、與互聯(lián)相關(guān)的設備配置、互聯(lián)用度的分攤、互聯(lián)后的網(wǎng)絡(luò )治理（包括互聯(lián)雙方維護范圍、網(wǎng)間通訊質(zhì)量相互通報制度、網(wǎng)間通訊障礙處理制度、網(wǎng)間通訊重大障礙報告制度、網(wǎng)間通訊應急方案等）、網(wǎng)間結算、違約責任等�；ヂ�(lián)協(xié)議是要式合同，雙方必須按《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)治理規定》的內容執行。

　　關(guān)于程序正當是指作出具體通訊行政行為的時(shí)間、地點(diǎn)、形式、權限等符正當律和通訊行政機關(guān)運作的有關(guān)規定。內容適當是指具體通訊行政行為的內容要客觀(guān)、適度和符合普遍承認的道理。

　　(2)決定被申請人履行法定職責

　　行政機關(guān)的行政職權有相當一部分既是權利，又是義務(wù)。通訊復議機關(guān)對于因被申請人不作為的拒盡履行職責而引起的通訊行政爭議，經(jīng)過(guò)審理，應決定其在一定時(shí)期限內履行應盡的職責。例如，頒發(fā)《電信設備進(jìn)網(wǎng)許可證》，既是通訊行政主管部分的權利，即其有權決定予以頒發(fā)或不予頒發(fā)，又是通訊行政主管部分的義務(wù)，因對符合國家通訊主管部分關(guān)于通訊終端設備進(jìn)網(wǎng)治理有關(guān)規定的申請單位不予頒發(fā)進(jìn)網(wǎng)許可證而引起的通訊行政復議，通訊行政復議機關(guān)應決定其在規定的期限內履行頒發(fā)許可證的職責。

　　(3)決定撤銷(xiāo)具體行政行為

　　通訊行政復議機關(guān)經(jīng)過(guò)審理，以為具體通訊行政行為有下列情形之一的，可以決定撤銷(xiāo)：

　　第一，主要事實(shí)不清、證據不足的。主要事實(shí)是指通訊行政機關(guān)作出具體通訊行政行為所依據的最基本的事實(shí)根據，它是通訊行政機關(guān)適用法律、法規及其他規范性文件進(jìn)行處理的條件和基礎。主要事實(shí)是否清楚的關(guān)鍵，在于證據的充分與否，以沒(méi)有充分的證據證實(shí)的事實(shí)為依據作出的具體通訊行政行為，是依法不能成立的。

　　第二，適用依據錯誤。此類(lèi)錯誤的發(fā)生主要有以下幾種情形：一是將已經(jīng)廢止或未依法修訂的規范性文件仍作為行政行為的依據。例如：一九九六年十月一日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第六十四條第二款規定：“本法公布前制定的法規和規章關(guān)于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢”。假如通訊行政機關(guān)在《行政處罰法》施行后，仍按照一九九五年十月二十七日原郵電部頒布的《通訊行政處罰程序暫行規定》的有關(guān)內容對違反通訊法律、法規和規章的行為作出行政制裁，就屬適用依據錯誤（現行的《通訊行政處罰程序規定》于2001年5月10日施行）；二是將尚未發(fā)布或已經(jīng)發(fā)布，但尚未施行的規范性文件作為行政處罰依據。例如：某省人大常委會(huì )于一九九九年十仲春三日通過(guò)并公布了《通訊市場(chǎng)治理條例》，該條例自二000年一月一日起施行。假如在二000年一月一日前，通訊行政部分以該條例為依據作出具體通訊行政行為，則應當認定其適用依據錯誤；三是應適用甲規范性文件的某條款，卻適用了甲規范性文件的其他條款。例如，按照某省《通訊市場(chǎng)治理條例》的規定，未經(jīng)通訊委托代辦公用電話(huà)、公用傳真的，而擅自經(jīng)營(yíng)以上兩種通訊附屬業(yè)務(wù)的行為，應給予警告，責令停業(yè)，沒(méi)收違法所得；情節嚴重的，處3000元以上30000元以下罰款。但是通訊行政部分卻適用了該條例中的“利用專(zhuān)用網(wǎng)、用戶(hù)交換機進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的處罰條款，對該用戶(hù)處5000元以上50000元以下的罰款。因此，應認定適用依據錯誤。除以上情形外，還有應適用甲規范性文件，卻適用了乙規范性文件以及適用了對本區域無(wú)效的規范性文件等。

　　第三，違反法定程序。法定程序是依法行政的基本規則，是依法行政的具體保證。實(shí)踐中，多數通訊行政主體在進(jìn)行行政執法時(shí)，經(jīng)常是重實(shí)體，輕程序，有的甚至把程序是否正當看作無(wú)關(guān)緊要，這種觀(guān)念必須予以徹底糾正，同時(shí)也是行政復議監視的主要內容之一。例如，通訊行政主體在對公民違反通訊法規處以五十元以下罰款時(shí)，應適用當場(chǎng)處罰程序，《行政處罰法》稱(chēng)之為簡(jiǎn)易程序。在適用這一程序時(shí)，最少要進(jìn)行三個(gè)階段，即：表明身份、說(shuō)明理由以及制作當場(chǎng)處罰決定書(shū)。而實(shí)際操縱時(shí)，大多數行政機關(guān)一般只表明一下身份，簡(jiǎn)單說(shuō)明理由，就對相對人進(jìn)行處罰，這顯然是違法行為。

　　第四，超越或者濫用權利。通訊行政機關(guān)的職權是法律、法規、規章賦予的，在行使行政職權時(shí)必須嚴格按照有關(guān)規范性文件的權限范圍，履行行政執法職責，不得超越或濫用權利。超越職權一般有兩種情況，即縱向越權和橫向越權，前者指下級行政機關(guān)或行政主體行使了專(zhuān)屬于上級行政機關(guān)的職權；后者是通訊行政部分行使了同級另一行政部分的職權。例如，經(jīng)營(yíng)增值電信業(yè)務(wù)的法人或其他組織，在取得通訊主管部分的經(jīng)營(yíng)許可證后，還必須到當地工商行政治理部分辦理手續，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執照。假如通訊行政機關(guān)吊銷(xiāo)了某通訊治理相對人的工商營(yíng)業(yè)執照，這個(gè)決定顯然超越了權限，通訊行政復議機關(guān)應當依法予以撤銷(xiāo)。濫用權利是指通訊行政機關(guān)在其行政職能的范圍內，不依照法定程序、權限和要求行使行權職權。如通訊行政機關(guān)有權對在為用戶(hù)提供信息服務(wù)時(shí)播發(fā)封建迷信或者***穢色情的通訊業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者處以吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)許可證；但如個(gè)別通訊行政執法職員出于個(gè)人目的，對經(jīng)營(yíng)公用電話(huà)未按規定安裝自動(dòng)計費設備的行為也處以吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)許可證處罰，就屬于濫用權利。

　　第五，具體行政行為明顯不當。具體行政行為明顯不當是指行政機關(guān)在自由裁量權的范圍內，作出了明顯不公道的具體行政行為。為了防止自由裁量權被濫用，防止自由裁量權轉化為任意、隨意裁量權，必須對這種權利予以限制，否則會(huì )經(jīng)常出現對違法行為稍微的給予重罰，對違法行為嚴重的卻給予輕罰的違反公平原則的現象。

　　(4)決定變更具體行政行為。通訊行政復議機關(guān)經(jīng)審理，確認通訊行政機關(guān)作出具體行政行為違反法律、法規和其他規范性文件，有明顯不當之處，可以決定改變被申請人的全部或者部分具體行政行為，也就是用復議決定代替被申請人的具體行政行為。一般而言，變更具體行政行為的決定主要適用于被申請人作出的明顯不當的具體行政行為，當然，也不排除對明顯不當的具體行政行為作出予以撤銷(xiāo)的決定。至于對明顯不當的具體行政行為適用變更還是撤銷(xiāo)的決定，主要應確認行政機關(guān)在自由裁量權的范圍內，是否作出非常不公道的具體行政行為。假如被申請人作出的具體行政行為屬非常不公道，則應予以撤銷(xiāo)。

　　結束語(yǔ)：

　　通訊行政執法是通訊行政機關(guān)行使通訊行政治理職能的主要形式；通訊行政執法監視是依法行政必不可少的保障手段。規范通訊行政執法行為與健全通訊行政執法監視機制，是建立公平、有序的通訊市場(chǎng)競爭格式，快速發(fā)展通訊業(yè)的客觀(guān)需要。為此，再建議如下：

　�。�、加快通訊立法速度。特別是為適應加進(jìn)WTO后的新形勢的需要，重點(diǎn)抓好《電信法》的制定，我以為《電信法》的制定一定要從健全同一、開(kāi)放、競爭、有序的電信市場(chǎng)的原則出發(fā)，更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在電信資源配置中基礎作用，果斷克服立法中的“官本位”。在進(jìn)一步經(jīng)驗的基礎上，將已出臺的大量的通訊規章進(jìn)行修改、補充，使它們上升為行政法規，進(jìn)步通訊行政執法依據的檔次；２、進(jìn)一步轉變執法觀(guān)念，嚴格依法行政，進(jìn)步執法職員的素質(zhì)，使廣大通訊行政執法職員成為既懂法律又精專(zhuān)業(yè)的復合型人才。應認真解決和糾正通訊行政執法中存在的題目，理順通訊行政執法關(guān)系。應盡快設立地、市一級的通訊行政治理職能，是否考慮采用依法授權的方式，授予地方政府某一專(zhuān)門(mén)機構行使本轄區的通訊行政治理職能。確保通訊行政執法在公平公正、保護競爭、促進(jìn)發(fā)展的條件下依法行使；３、建立和完善通訊執法監視機制，明確監視主體的性質(zhì)和地位，使通訊行政執法監視程序化、規范化、化。

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