論稅收的可持續發(fā)展

1994年稅制改革以來(lái)，我國工商稅收收入平均每年增收1000多億元。稅收收入的大幅度增長(cháng)，與各級稅務(wù)機關(guān)大力加強稅收管理密不可分，但從根本來(lái)說(shuō)，還是與我國速度較快、稅收增長(cháng)與國內生產(chǎn)總值的增長(cháng)關(guān)系日趨穩定和同步有關(guān)。據統計，稅收收入與國內生產(chǎn)總值的彈性系數由“七五”時(shí)期的0.56上升到“八五”時(shí)期的0.69，“九五”時(shí)期平均彈性系數為1.59.2000年由于國內經(jīng)濟增長(cháng)直接帶來(lái)的稅收增長(cháng)約占稅收總增收額的45.9％。，我國經(jīng)濟在經(jīng)歷了20年高速增長(cháng)后，增長(cháng)速度已明顯放慢，進(jìn)入穩定發(fā)展時(shí)期。稅收增長(cháng)速度也呈逐年遞減態(tài)勢。稅源不足與稅收高增長(cháng)的壓力是當前稅收工作面臨的一大難題。要保持稅收的持續穩定增長(cháng)，必須實(shí)行稅收可持續發(fā)展戰略，根據“廣稅基、低稅負、嚴管理、重處罰、高獎勵”的原則，設計新的稅制模式，實(shí)現由“重稅輕管”向“輕稅重管”模式的轉換。　　一、稅收可持續發(fā)展的經(jīng)濟內涵　　稅收可持續發(fā)展從經(jīng)濟內涵來(lái)說(shuō)，是指建立在經(jīng)濟速度增長(cháng)和經(jīng)濟質(zhì)量提高基礎上的稅收收入的持續均衡增長(cháng)。它能盡可能地滿(mǎn)足以國家為主體的財力分配的需要，又不至于損壞未來(lái)需要，從而使整個(gè)稅收運行有利于經(jīng)濟、、的可持續發(fā)展。主要包括：（1）稅收體系的運行建立在長(cháng)期、穩固、健康、平衡的經(jīng)濟發(fā)展基礎上。（2）稅收政策的職能作用與每個(gè)特定經(jīng)濟時(shí)期的現實(shí)需要相適應。（3）稅收制度成為促進(jìn)經(jīng)濟、政治、社會(huì )可持續發(fā)展的機制之一�！　�從外延來(lái)說(shuō)，可持續稅收要求：（1）整個(gè)國家稅收體系健全，有穩定的稅收來(lái)源，可取得穩定可靠的稅收收入。（2）國民經(jīng)濟實(shí)現可持續發(fā)展，包括經(jīng)濟的數量增長(cháng)和質(zhì)量提高兩個(gè)方面，這是稅收可持續增長(cháng)的源泉。（3）國家稅收制度較為完善，有規范、的政策規定，能有效地保障收入，這是稅收可持續增長(cháng)的基本要求。（4）稅收征管體制較為科學(xué)，能做到責權利高度統一，征收效率較高，這是稅收可持續發(fā)展的保證。實(shí)現稅收可持續發(fā)展要求稅收體系自身的健全、稅收運轉的有序、有效及其良性循環(huán)。從經(jīng)濟學(xué)角度講，在稅率水平不變的條件下，GDP的增長(cháng)必然引起稅收增長(cháng)，二者之間的關(guān)系即稅收彈性反映了稅收對經(jīng)濟變化的靈敏程度。在一國財政收入主要依賴(lài)稅收的情況下，為保證財政收入的正常增長(cháng)，稅制應當具有較好的彈性。但是，稅收的彈性并不是越高越好，如果彈性過(guò)高，在經(jīng)濟發(fā)展水平較低、稅基薄弱的情況下，有可能會(huì )損及稅本，阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。如果目前稅收政策和稅收計劃任務(wù)將導致非正規經(jīng)濟的持續增長(cháng)和正規經(jīng)濟的持續下降，則表明此時(shí)的稅收政策是不可持續的�！　《愂盏某掷m增長(cháng)必須有豐裕的稅源支撐，不同的稅收增長(cháng)來(lái)自不同的稅源形態(tài)。稅收增長(cháng)中，由國民經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)的增長(cháng)稱(chēng)為經(jīng)濟型增長(cháng)；由財稅政策調整帶來(lái)的增長(cháng)稱(chēng)為政策型增長(cháng)；由加強稅收征管帶來(lái)的增長(cháng)稱(chēng)為管理型增長(cháng)。與此相適應，稅源也分為潛在稅源（即一定經(jīng)濟發(fā)展狀況下稅源蘊涵的最大量）、可收稅源（即按現行政策規定可以征收入庫的稅源）和入庫稅源（即實(shí)實(shí)在在的稅收增長(cháng)）。其中，潛在稅源是稅收增長(cháng)的基礎和前提，是稅源和名義稅源，它與經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)；可收稅源是政策稅源和應收稅源，是稅收增長(cháng)的直接前提，它與稅制優(yōu)化、稅基拓寬和課稅深度密不可分；入庫稅源是可收稅源減去因征管和外部環(huán)境制約等因素而導致的滯漏部分后的稅源，它直接受稅收征管力度和水平的制約。稅源狀況既不能只看到潛在稅源，也不能只看到入庫稅源；既不能夸大稅源擁有量，也不應放棄挖掘稅源潛力。稅源研究的重點(diǎn)應當是可收稅源，其根本出路則在于優(yōu)化稅制、拓寬稅基、拓展稅源。　　二、非可持續稅收的弊端　　經(jīng)濟發(fā)展與稅收增長(cháng)之間的關(guān)系在實(shí)踐中突出表現為依法治稅與稅收計劃任務(wù)之間的關(guān)系。在計劃符合實(shí)際的情況下，完成稅收計劃與依法治稅是一致的。但由于需要與可能、主觀(guān)與客觀(guān)、宏觀(guān)與微觀(guān)之間存在矛盾，稅收計劃往往不是以經(jīng)濟增長(cháng)為依據，而是根據財政支出的需要定任務(wù)，形成稅收任務(wù)年年加碼，高位運行。近年來(lái)，由于稅收計劃制定、分配不盡科學(xué)、合理，稅收計劃和實(shí)際稅源不符，特別是稅收計劃在執行過(guò)程中指令性過(guò)強，行政行為過(guò)重，誘發(fā)了涉稅執法秩序的混亂。稅務(wù)機關(guān)組織收入工作苦樂(lè )不均，對納稅人的執法松緊不一。有的地方在完成任務(wù)后有稅不收，有的地方已應收盡收卻還完成不了稅收計劃任務(wù)，兩者都不能真實(shí)地反映一定時(shí)期的經(jīng)濟實(shí)現所提供的稅收。一些地方為了完成計劃，實(shí)現收支平衡，搞提前征繳稅款和無(wú)稅空轉虛假入庫，破壞了公平稅負的原則，使稅收征管秩序發(fā)生混亂，在長(cháng)遠和根本上對經(jīng)濟發(fā)展是十分有害的。　　三、西方國家有關(guān)稅收可持續發(fā)展的理論及其借鑒　　一國課稅水平通�？捎枚愂帐杖胝糋DP的比率來(lái)衡量。達一比率的直接決定因素有三：一是政府支出的需要；二是非稅收資金來(lái)源（包括舉債和貨幣創(chuàng )造）的可利用性和意愿；三是該國的稅收能力，取決于人們的支付能力和政府的征收能力�！　∥鞣浇�(jīng)濟學(xué)歷來(lái)認為，稅收是有極限的，包括稅收的極限和制度極限�！　￡P(guān)于稅收的自然極限，拉弗曲線(xiàn)一般被認為是社會(huì )制度既定情況下稅收極限的典型理論。它告訴人們，稅率提高過(guò)大不一定能增加稅收收入，反而有可能減少稅收收入，因為個(gè)人和減少了勞動(dòng)和資本的投入，并可能轉入“地下經(jīng)濟”。在私人部門(mén)中，當政府強加給個(gè)人和企業(yè)的負擔過(guò)重時(shí)，他們就會(huì )逃離正規經(jīng)濟，轉入不征稅的非正規經(jīng)濟，國家的稅基將縮小。如果國家管制和征稅所適用的范圍越來(lái)越萎縮，那么政府提高管制和征稅的強度無(wú)異于殺雞取卵�！　￡P(guān)于稅收的制度極限，一是直接的制度限制。指強加于納稅人的稅收負擔可以通過(guò)對稅收收入占GDP比率設置制度限制而直接予以約束。美國就作出種種努力制定一些規章制度，限制地方政府的稅收收入超過(guò)某一限度，或限制他們征收某一稅種。二是間接的制度限制。體現在稅基或稅率的制度限制和稅收優(yōu)惠政策或稅法漏洞的制度限制兩個(gè)方面，包括限定稅基和禁止使用累退稅率等�！　」P者認為，稅收管制是政府活動(dòng)的重要組成部分，特別是稅收和公共支出接近極限的情況下，管制會(huì )越來(lái)越重要。但是，管制確實(shí)存在極限，如果超出這一極限，政府就缺少了理性。所以，建立稅收可持續機制，促使稅收體系自身的健全和稅收運轉的有序、有效及其良性循環(huán)是非常必要的。　　四、稅收可持續發(fā)展的對策　�。ㄒ唬﹫猿忠婪ㄖ味惖脑瓌t　　依法治稅是由稅收本質(zhì)決定的，也是建立主義市場(chǎng)體制的一個(gè)重要方面。依法治稅的首要任務(wù)是在保證稅收計劃任務(wù)的、合理的前提下，實(shí)現稅收計劃任務(wù)的圓滿(mǎn)完成，尤其是實(shí)現稅收可持續發(fā)展。這就要求做到該收的稅要足額收齊，不該收的稅分文不取。否則，就會(huì )破壞稅法的統一性、嚴肅性，不利于國家宏觀(guān)調控，不利于公平競爭環(huán)境的形成。進(jìn)一步優(yōu)化稅收法制環(huán)境，必須營(yíng)造納稅人依法納稅、稅務(wù)機關(guān)依法征稅、政府部門(mén)依法用稅的良好法制環(huán)境。要盡快健全以《稅收基本法》為代表的稅收體系；大力增強全民的納稅意識，對偷逃騙稅實(shí)行嚴懲；盡快建立稅務(wù)警察和稅務(wù)法庭，嚴厲打擊涉稅犯罪行為；加強稅收電算化建設，實(shí)現興稅；制定法律、法規對政府部門(mén)依法用稅加以規范和約束。　�。ǘ�）堅持貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策原則　　當前我國產(chǎn)業(yè)結構不合理現象較為突出，重復建廠(chǎng)、重復引進(jìn)投資、設備和盲目擴大生產(chǎn)能力的情況時(shí)有發(fā)生，造成資源緊張、產(chǎn)品滯銷(xiāo)，了國民經(jīng)濟持續協(xié)調發(fā)展。稅收應充分發(fā)揮對產(chǎn)業(yè)結構的調控功能，達到既符合國家產(chǎn)業(yè)政策又能增收和培植后續稅源的目的。　�。ㄈ�）建立經(jīng)濟稅源分析預測制度　　稅源按GDP的產(chǎn)業(yè)、構成項目和所有制性質(zhì)分類(lèi)統計，重要稅源按分稅種的稅收來(lái)源、稅收入庫與GDP中各產(chǎn)業(yè)、各項目構成相對應。通過(guò)經(jīng)濟稅源分析，明確各產(chǎn)業(yè)、行業(yè)經(jīng)濟運行質(zhì)量和稅收貢獻率、稅源變化和入庫情況、稅收潛力和征管薄弱環(huán)節。　�。ㄋ模┎荒馨讯愂沼媱澣蝿�(wù)完成情況作為考核稅收工作的唯一指標　　稅收計劃任務(wù)完成情況不應當成為考察和評價(jià)稅收工作的唯一標準。能否完成稅收計劃任務(wù)，主要取決于經(jīng)濟的發(fā)展情況。對稅收工作的評價(jià)，應該既有量的要求（即稅收計劃任務(wù)完成情況），也有質(zhì)的要求（即依法治稅的力度）。沒(méi)有質(zhì)的量是沒(méi)有意義的。應適當弱化稅收計劃任務(wù)的考核，強化依法治稅工作的考核。發(fā)揮稅收計劃預測性、科學(xué)性、指導性、調節性作用。要使稅收計劃任務(wù)的考核機制成為推動(dòng)和促進(jìn)依法治稅的重要因素，使其成為促進(jìn)稅務(wù)機關(guān)防止和清理欠稅、嚴格審批緩繳、避免變相預征稅款以及混庫的有效手段。要把依法治稅與稅收計劃管理統一起來(lái)。稅收計劃的制定方式應當改進(jìn)，盡快建立科學(xué)的稅收能力估算體系，把稅收計劃的確定建立在一個(gè)地區的稅收能力基礎之上；運用“稅收負擔率計劃分配法”調整不同地區百元GDP稅收能力指標，把不同地區稅收計劃與稅源實(shí)際水平的不適應狀態(tài)調整過(guò)來(lái)；通過(guò)立法明確稅收計劃的制定權限，并把立法權限集中在中央和省級政府，中央財政和省級財政通過(guò)規范、適度、有效的財政轉移支付解決在“稅權”集中后某些地區可能產(chǎn)生的財政缺口；建立全方位的稅收考核體系，包括稅收計劃、納稅人登記率、正常申報率、稽查稅款入庫率、滯納金加收率、欠稅緩繳增減率、涉稅案件立案率、結案率、處罰率、涉稅復議變更撤銷(xiāo)率等。用經(jīng)濟相關(guān)考核指標考核收入計劃，逐步淡化“任務(wù)治稅”。　�。ㄎ澹┒唐趦炔灰�求稅收的過(guò)高增長(cháng)　　我國正處在結構調整和經(jīng)濟轉型的關(guān)鍵時(shí)期，一方面經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益制約著(zhù)稅收的過(guò)快增長(cháng)；另一方面，經(jīng)濟發(fā)展又需要稅收提供一個(gè)寬松的環(huán)境。政府不僅要強調增加財政收入的重要作用，還要充分考慮經(jīng)濟的承受能力，充分發(fā)揮稅收在提供公平、公正、公開(kāi)的經(jīng)濟運行外部環(huán)境上的重要作用。稅務(wù)機關(guān)應當把重點(diǎn)放在依法治稅、進(jìn)一步規范稅收執法行為上，堅決防止在基數不實(shí)基礎上的稅收過(guò)高增長(cháng)，避免扭曲國家稅收對產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、地區的鼓勵和限制政策，著(zhù)眼于長(cháng)遠，使稅收增長(cháng)建立在更加穩固和可持續發(fā)展的基礎之上。

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